“三非”防与治

　　清理“三非”人员不仅需要完善法规政策和部门之间的“联防共治”，背后的灰色中介问题同样亟需治理。全国人大审议中的《中华人民共和国出境入境管理法（草案）》也将使“三非”治理有法可依

广州街头的外国人。北京、广州等大城市已经聚集了众多的外籍人士，其中不乏非法居留者。图 /CFP

　　文/张 王烨 祝伟

　　5月15日，北京市公安局对外宣称，将对在京的“三非”（非法入境、非法居留、非法就业）外国人集中进行清理，此项行动为期100天。

　　此举引起公众热议，舆论甚至将警方的此次行动与此前一周发生在北京街头的“强奸案”有关：5月8日晚，一名英籍男子在北京宣武门附近路边猥亵中国女孩，相关视频在网络上引发争议。几天之后，网络上又爆出一段北京交响乐团俄罗斯籍首席大提琴师在动车上对中国女乘客行为无礼且恶语相向的视频。

　　事实上，随着近年中国入境外籍人数的上升，“三非”人数也在逐年上升，给中国国内治安带来隐患。早在2007年和2008年，广东省和北京市相继开展过多次清理行动，但效果并不理想。在警方管理者、移民专家等看来，“三非”背后的法律滞后、监管乏力以及灰色中介等问题亟待解决，而北京警方的此次“百日行动”亦值得观察。

　　“三非”治理

　　北京警方的此次行动引发公众的联想。网上甚至一度出现“把外国人赶出中国”等过激言论。中央财经大学中国海外发展研究中心主任、跨境移民研究专家包胜勇说：“将个案与三非活动联系起来并不理智，或许外国人猥亵事件只是加快政策出台的一个因素，但却不是缘由”。

　　在接受《中国新闻周刊》采访时，包胜勇说，清理“三非”外国人在中国并非首次，相反，“三非”的问题正是这两年中国对外国人出入境管理上一个比较突出的问题。

　　随着中国经济社会的快速发展,来华外籍人士近年持续较快增长。据公安部数据统计：2011年，外国人入出境共计5412万人次，比2006年上涨了近1000万。“如果从体制到制度，我们还是沿用跨境移民比较少的情况，它将不适应当前中国出现的这种跨境人口流动频繁的现状了。”包胜勇说。

　　公安部副部长杨焕宁4月25日在向全国人大常委会报告工作时也表示，2011年全国公安机关出入境管理部门查处“三非”外国人2万余人次。“三非”的查处行动早已在进行中。

　　2012年全国两会期间，“三非”问题同样引起代表和委员注意，全国人大代表、成都市公安局出入境管理局副局长王琳在会上建议，相关部门应该对此做重点调研和进一步研究。

　　5月20日，王琳在接受《中国新闻周刊》采访时说，对外国人的管理现行法律法规仍存在滞后问题，应该不断修正，如对于外国人在华就业种类的限定等。

　　据《中国新闻周刊》了解，中国公安部出入境管理局一方面查处“三非”，另一方面积极推进《中华人民共和国出境入境管理法（草案）》的出台，该草案对原有的《外国人出境入境管理法》和《中国公民出境入境管理法》进行了合并，有望对当前出入境管理工作进一步规范。目前这个法案正在人大审议过程中，最早在今年年底出台。而刚刚通过《刑事诉讼法修订案》中，调整外国人犯罪的刑事案件不再直接由中级人民法院管辖，而是下放到区县级。

　　管理层及公众热议“三非”的同时，一些在中国的外籍人士对此反应平静，来自伦敦政治经济学院的斯蒂文在接受《中国新闻周刊》采访时说，“英国政府对非法移民的打击向来是很严厉的，中国也开始注意这个问题了，非法移民会遭到逮捕或遣送回国，这是通行的国际做法”。

　　金盼珍是北京大学的一名韩国留学生，今年毕业即将返回韩国，谈到对于北京清理“三非”的行动，金盼珍说：“韩国也有很多三非情况，采取集中清理的方式很正常，无论在自己国家还是外国，都应该遵守当地的法律”。

　　灰色中介

　　在研究者看来，“三非”是一个相对隐蔽的群体，运动式的集中清理效果未必理想。《华尔街日报》记者Josh甚至说，对外国人来说，中国是一个生活和工作相对容易的地方，一个小而强大的产业链可以帮那些没有完备文件证明的人钻签证申请的漏洞。

　　“小而强大的产业链”指的就是为外国人办理各种签证的中介公司。

　　据《中国新闻周刊》调查，外国人想长期留在中国生活，在无亲属、学校或其他特殊情况下，只能办理访问签证或工作签证（简称“工签”），这也是中介开展业务最多的项目。

　　一位在中介公司负责办理签证业务的工作人员告诉《中国新闻周刊》，访问型签证是签发给应邀来中国访问、文化交流等活动的外国人，有效期最长一年，这种签证需要提供邀请单位的公章和营业执照副本，部分没有“受邀”来中国的外籍人员通过中介运作，几天时间便能取得国内公司的邀请函，顺利拿到在中国住留一年的签证资格。但这种签证没有在华工作资格，一经发现即属“非法打工”，往往会被罚款，用人单位也有可能被最高处以5万元罚款。风险很大，因此更多人选择直接申请工签。

　　根据中国签证相关规定，工签虽然拥有工作资格，但对外籍人员有一定要求：学历本科、年龄在24至60周岁间，具有两年或以上的工作经历。工签办理的主要流程是申请就业许可证、境内变签（不用出境即可旅游签证变工签）、申请就业证、申请居留许可证等手续。很多不符合条件，便找中介公司操作，通过交钱的方式进行“翻墙”。中介公司不仅可以提供假年龄、学历证明，甚至能通过花钱的方式找“挂靠”单位办理手续。

　　在北京，这样专为外国人办理签证的中介机构有十多家，收费从5000至30000不等。

　　5月18日，《中国新闻周刊》在东直门附近一家中介公司了解时，该公司负责工签的任小姐介绍，由于现在是特殊时期，工作签证也不保证能找到可以“挂靠”的公司。“要是放在3个月前，肯定没问题。”

　　据《中国新闻周刊》了解，除了花钱可以找到挂靠单位以外，其他条件不符合的情况同样可以花钱解决。在上述中介公司有详细的“条件价目表”：工签年龄不符2500元、没有学历3500元、本科毕业满两年无工作经验2000元，本科毕业不满两年1500元、公司注册资金不足50万需付劳动局保证金2500元、公司无社保1500元。上述公司一位工作人员说：“条件费用加上手续费5000元就是全部中介费用，条件费用也不是我们拿，是疏通钱。办理全套工签预付50%费用，办成后再付另一半”。

　　在朝阳区国贸附近的另一家中介公司，负责代理工签的杜先生则称，“我们可以为您申请个小公司，注册资金的十万元中介来出，您作为法人能在中国办理两年的工作签证，全程费用3万。”

　　“这是现在唯一一种没有工作、却想办工作签证的方式了。”杜姓工作人员说。

　　执法难题

　　在成都市公安局负责出入境管理工作的王琳，对“非法居留”的查处困境深有体会，与北京相似，成都市也曾经针对“三非”人员进行过清理。有些“三非”人员是恶意的非法留居，甚至在华专门从事违法犯罪活动，而有些滞留确实因为疏忽，王琳说。

　　据王琳介绍，2011年，成都公安共处理“三非”外国人案件320件，其中非法居留319件,非法入境1件。公安机关目前发现三非人员的途径有两个：第一是“非法居留”人员涉及到签证问题，来出入境管理局办理签证延期被发现。另外一个途径就是依靠社会层面的举报。指望三非人员自觉纠正很难，而单纯依靠社会举报也很难彻底清理。

　　王琳说，她在执法中曾遇到一名被怀疑是癌症且生病住院的外籍人士，因为生病而滞留在中国。另外一部分“三非”人员属于外籍华人，“由于他们对法律重视程度较差，感觉自己原本就是中国人经常忽视了居留的合法性”。

　　在王琳看来，在中国，负责签发就业许可证的部门是劳动部，而对于非法打工行为进行取证查处的部门是公安部门，劳动部与公安部分别处于“三非”查处的两端，要治理“三非”，就要采取有效的合作方式，加强沟通机制。

　　“在‘三非’查处中的非法打工最难被发现。”王琳说，一些培训学校的外教，很多采取上一次课给一份工资，单位跟外籍人员之间没有明显签书面的劳动合同。另外还有一个情况是，他有书面字据，在公安机关查处的时候，不予以提供，这样两种情况都造成公安机关的发现、取证非常困难。”

　　对此，包胜勇表示：“应该从源头上把关，从入境开始就要严格审核，入境之后的管控也必不可少，对于“三非”人员的查处，要发动社会力量。”

　　“以往采取‘通告’的方式建立联系，效果不是非常理想，目前公安机关建立有外部协调机制，也纳入了一些相关部门，信息共享的网络也正在建设中。”王琳说。

　　（实习生李妍对本文亦有贡献）