预算法修订：地方稳增长同时更应重视防风险

　　关注预算法和证券投资基金法修订

　　26日，十一届全国人大常委会第27次会议审议预算法修正案草案二审稿，该稿拟删去一审稿中“对地方政府债务实行限额管理”的表述，恢复现行预算法“关于地方政府不得自行发放政府债券”的规定。全国人大财政经济委员会副主任委员、国家统计局原副局长贺铿26日接受《经济参考报》记者独家专访时表示，地方政府债务风险较去年“更不乐观”，因此地方在稳增长的同时，应将防风险放在更加重要的位置。

　　我国现行《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　据新华社报道，2011年12月提交十一届全国人大常委会初次审议的预算法修正案草案，在加强对地方政府债务管理的基础上，曾提出对地方政府债务实行限额管理。但贺铿向记者确认，该表述此次审议时已被删除。

　　今年的《政府工作报告》即强调，加强地方政府性债务管理和风险防范。按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则，继续妥善处理存量债务。进一步清理规范地方政府融资平台公司。坚决禁止各级政府以各种形式违规担保、承诺。同时，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，严格控制地方政府新增债务，将地方政府债务收支分类纳入预算管理。

　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎在作预算法修正案草案修改情况的汇报时对此解释称，考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。

　　去年年中，审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告了全国地方政府性债务审计结果，截至2010年底，全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。审计署副审计长侯凯表示，此次审计的范围主要是政府负有偿还责任的债务。侯凯承认：“相关猜测非常多，有说4万亿的，有说10万亿的，有说14万亿的，有说几十万亿的，口径都不一样。”

　　“全国人大财经委几乎一致认为，将举债自主权下放给地方是不合适的。”贺铿告诉《经济参考报》记者，2008年“四万亿”经济刺激计划以来，地方政府大幅举债大干快上项目，只是个别、暂时的现象，法律修订不可能针对个别、暂时的现象。贺铿进一步分析道，允许地方自主发债会加剧地方政府债务风险，因为“它们现在谁都不敢拍胸脯，保证一定能按期还债”。

　　中国人民大学国际货币研究所副所长向松祚则对此分析道，不让地方政府自主举债，主要是担心地方政府财政自主权太大，如果出现巨额赤字或债务危机，中央政府可能会被迫“买单”，但“这个担心可以通过审慎管理和逐步放开债务额度、建立地方政府债务指导框架来解决”。

　　对于现有的地方政府债务，贺铿透露，从去年起，一些地方连还息都出现困难。今年以来，随着财政收入增速大幅放缓，企业利润下降、经营困难，2009年过多依赖借贷、过度依赖土地财政的地方财政更为窘迫，形势比去年“更不乐观”，但“地方哭穷的声音比面临的实际困难大”。

　　贺铿认为，今后几年地方政府债务的偿债高峰过于集中，债务展期是当前比较有效的办法，但更治本的方法，是在稳增长的同时，将防风险放在更加突出的位置，避免过度刺激经济而积聚新的债务风险。

　　去年10月，财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》并明确，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。在“封堵”与“疏导”之间，一些经济学家则建议放开地方自主发债并实现“阳光融资”。

　　财政部财政科学研究所所长贾康26日提出，预算法修正案草案二审稿将表述退回现行法律，没有体现立法应规范与服务现实的实质要求，地方债“开前门”登堂入室阳光融资势在必行，“这样才有利于消解天文数字隐性债的发生机制并有效防范风险”。

　　“此举大有可以商讨之余地。”向松祚表示，“从鼓励多层次债券市场发展角度看，也应该逐步适度鼓励地方政府自主发债。可以让信用评级机构和市场投资者参与政府财政预算的监督，从而大幅度提高政府财政收支透明度。”

　　除涉及地方政府自主发债内容外，当天提交十一届全国人大常委会第27次会议审议的预算法修正案草案二审稿，还进一步规范了我国的财政转移支付制度，强调财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。此外，二审稿明确，乡镇一级政府也要设立预算，删除了现行法律“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算”的规定。