中央连续4年为地方政府举债 仍禁地方自行发债

　　十一届全国人大常委会第27次会议昨天上午举行第一次全体会议。根据会议通过的议程，本次常委会会议继续审议出境入境管理法草案、预算法修正案草案，首次审议老年人权益保障法修订草案、劳动合同法修正案草案、证券投资基金法修订草案等。

　　昨天提交全国人大常委会审议的预算法修正案草案二审稿，删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　与此同时，二审稿强调预算管理全覆盖，明确规定预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。二审稿还规定各级政府应及时向社会公开预决算，旨在从法律层面保障公众的知情权和监督权。

　　预算管理

　　一变四预算管理全覆盖

　　近20年来，我国财政收入发生了翻天覆地的变化，2011年公共财政收入已超过10万亿元。如何看好国家“钱袋子”，成为此次预算法修改的一项重要内容。

　　预算法修正案草案二审稿首次明确：“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”

　　“这意味着我国政府全部收支将纳入人大监管视野，有助于在预算中全面反映政府全部财政资金运行情况。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇对记者说。

　　鉴于一些地方仍然存在“小金库”和“乱收费”资金，一些未纳入预算的政府性收支也存在随意性，为此外界希望此次修订预算法能在强化预算监管上有所突破。

　　相对于现行预算法，预算法修正案草案新增第4条明确：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间相互衔接。”

　　财政部财科所所长贾康指出，草案明确提出我国的预算是一个包括四本预算在内的复式预算体系，强调了预算编制的统一性和完整性。

　　“从过去只强调"公共预算"一本预算，到如今强调"四本预算"，此次提交审议的预算法修正案草案在强化人大对预算监管上迈出重要一步。”高培勇说。

　　高培勇指出，我们通常说的公共预算只是一般预算收支，除此之外，政府预算还应覆盖其他政府收支，如政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障预算。目前，我国公共财政收入超过10万亿元，但加上其他三本预算总收入还要更多。这些政府收入与公共财政收入相比，只有形式差异，没有本质不同，都是百姓的“血汗钱”，都应纳入人大监管。

　　此外，二审稿还明确规定，国家实行一级政府一级预算，乡镇一级政府也要设立预算。

　　“这意味着乡镇一级的预算必须由乡镇人大进行审查批准。”高培勇指出，设立乡镇一级预算，有助于加强我国基层政府的财政监管，防止财政资金浪费。如果不按一级财政一级政府设立预算，最大的问题政府开支缺乏自律机制，容易出现财政监管漏洞。

　　转移支付

　　促公平增一般转移支付

　　2012年预算安排的中央对地方税收返还和转移支付达4.5万亿元，如何规范使用这笔资金，也是此次预算法修改的一个关注点。

　　二审稿进一步规范了我国的财政转移支付制度，强调财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。

　　财政部财科所所长贾康表示，由于我国区域发展不平衡，东中西部地区财力差异较大，中央政府有必要适当集中财力加以调整。修正案草案规范转移支付制度，增加一般性转移支付，是缩小地区间财力差异、逐步实现基本公共服务均等化的重要途径。

　　为规范财政转移支付制度，修正案草案规定：财政转移支付分为中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，包括不指定专项用途的一般性转移支付和经国务院批准设立，用于办理特定事物的专项转移支付。

　　此外，针对实践中地方在编制预算时，上级政府往往还未下达转移支付，影响了下级预算的编制，为做好衔接，草案规定：“县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前告知下级政府。”

　　数据显示，2010年，中央对地方的税收返还和转移支付已占中央财政总支出的66.9%，对于缩小地区间财力差异、推进基本公共服务均等化等，发挥了重要作用。

　　财政部数据表明，今年预算安排的4.5万亿元中央对地方税收返还和转移支付中，一般性转移支付超过2.2万亿元，增长23.1%；专项转移支付1.7万亿元，增长5.2%，一般性转移支付占比超过了专项转移支付。

　　地方债券

　　关闸门地方政府禁发债

　　我国现行预算法自1995年1月1日起实施至今已近20年。对于此次修改，外界关注的一大焦点是能否放开对地方政府自行发债的约束。

　　我国现行的预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　记者了解到，2011年12月提交全国人大常委会第24次会议审议的预算法修正案草案一审稿在加强对地方政府债务管理的基础上，曾提出对地方政府债务实行限额管理。

　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出，考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。因此草案二次审议稿恢复现行预算法规定，明确从严规范地方债务，规定除法律或国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　“从此次预算法修正案草案公布的内容看，对地方政府自行发债的"闸门"暂缓放开，显示出决策层对这一问题的谨慎态度。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇说。

　　北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，这一规定的背后是出于对地方政府急剧上升并已超过10万亿元地方债务的担忧，其潜在的风险必须引起高度重视。

　　审计署审计结果显示，截至2010年底，我国地方政府性债务余额为10.7万亿元。地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。此外，2012年和2013年将是地方债务到期的高峰，两年到期额度合计超过3万亿元。

　　财政部财科所所长贾康认为，要保持地方融资平台的健康持续发展，关键还是要建设地方阳光融资制度。应该“开前门”，让地方融资发展起来，替换隐性债务，并接受公众监督；同时要“治存量”，逐渐将10.7万亿元地方债务消化干净；此外还要“关后门，修围墙”，严控新增地方债务，规避风险。

　　预算公开

　　不涉密预算决算要公开

　　这次提交的修正案草案二审稿增加了一条规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。

　　修正案草案同时规定，各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。

　　“取众人之财，办众人之事”，纳税人的钱怎么花，公众有权知道。

　　我国现行预算法自1995年开始施行，但当时并未对预算公开作出规定。审计署原审计长李金华曾表示，从每年审计查出的问题看，为部门利益而违法违规的情况越来越少，大量是不规范的问题。有些预算还不够细化，预算的公开度、透明度还不够大，缺乏广大群众的参与、管理和监督。

　　作为深化我国预算管理制度改革的一项重要内容，近几年我国不断加强预算的透明度，各级政府部门的预决算都在逐步公开。2010年我国首次推进部门预算公开，今年以来，98个中央部门已几乎尽数公开了部门预算。

　　此外，继去年首度向社会公开“三公”经费后，财政部部长谢旭人在近日召开的全国政府信息公开工作电视电话会议上表示，今年中央本级和各部门的“三公”经费预算、决算也将在此次全国人大常委会批准2011年中央决算后公开。

　　北京大学财经法研究中心主任刘剑文表示，“三公”经费公开作为预算公开的突破口，应该做好并逐步细化说明，让专业人士看得懂，这样政府在预算执行过程中的随意性就会得到遏制，实现真正的监督。

　　不过，专家指出，除了推进预算公开，要解决年底突击花钱及每年审计报告暴露的问题，还需要注重预算、财务和审计各环节，加强支出审查和监督能力，这样才能管好百姓的“钱袋子”。

　　背景

　　中央连续4年为地方政府举债

　　由于现行预算法禁止地方自行发债，近几年我国多以国务院另行规定的形式出现发行地方政府债券的“应急之举”。

　　1998年，为应对亚洲金融危机影响，我国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。

　　2009年，为应对国际金融危机，破解地方政府融资难题，我国在现行预算法基础上有所突破，通过中央财政代发地方政府债券的形式，当年发行2000亿元地方债，并将其纳入地方预算构成地方债务。此后的2010年和2011年又以此方式每年发行2000亿元地方债，并在2012年将额度增加至2500亿元。

　　值得关注的是，2011年下半年，经国务院批准，我国选择在财政实力较强的上海市、浙江省、广东省和深圳市四地启动地方政府自行发债试点，被外界视为有望对地方政府自行发债“开闸”。