立法堵地方自行发债通道 总量控制国家资产负债

　　新华网上海6月27日电（记者杨溢仁、王鹤）十一届全国人大常委会第27次会议26日审议了预算法修正案草案，二次审议结果删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，明确重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　在多数业内人士看来，堵死地方自行发债通道，不仅可以迫使地方政府量入为出，更有利于总量控制国家资产负债表，从而有效控制风险。

　　新条款符合经济形势要求

　　事实上，继去年11月，上海、广东、浙江、深圳4省市获准开展地方政府发债试点以来，业界对地方政府自主发债开闸的预期便逐渐升温。

　　然而，颇受地方憧憬的自行发债最终未能突破法律和制度上的约束。

　　毫无疑问，二次审议的预算法修正案草案“除法律或国务院另有规定外，地方政府不得发行债券”的条款，基本上堵死了地方自主发债的通道。

　　“由财政部代地方发债更为慎重，因为地方自行发债的口子一旦打开，债务风险就会随之增大，一些缺乏财政自律的地方或因政绩冲动拼命发债，从而导致债务泡沫。”金元证券固定收益研究员王晶坦言，“合理约束地方权力可以理解。”

　　中国人民大学商法研究所所长刘俊海在接受记者专访时也谈到，“地方政府债务目前已经累计了大量风险，此次对预算法的修改，基本堵住了地方政府发债的口子，防止地方债务进一步恶化，是符合当前经济形势的举措。”

　　对此，信托专家刘擎表示赞同，“明确地方政府不能发债是符合当前预算法和经济形势的立法选择。”她指出，“银政信”关系必须主要考量中央财政的资产负债情况和全国经济形势，不能任由地方政府和金融机构出于部门、地方利益透支整体利益和信用。

　　地方债务风险不容忽视

　　目前，业内人士对我国地方政府偿债能力保持着较强的信心，支撑这一乐观判断的理由主要有三方面，一是债务率和负债率低于世界平均水平和发达国家的水平；二是地方政府掌握的资产或投资项目能够为偿债建立“双保险”，即使筹集资金所投项目现金流断裂，地方变卖国有资产也能够提供第二还款来源；三是即便地方债务违约，从维护社会稳定的大局出发，强大的国家信用也会为其买单。

　　可以看到，地方政府债务风险在去年获得了较为显著的改善，“得益于到期债务的适度展期，以及对新增债务的严格控制，当年实现了地方债务余额的零增长，”

　　华龙证券固定收益研究员牟治阳指出，“加上地方所取得的土地出让收入仍具有刚性支撑特点，"控债增收"双管齐下共同促使地方政府债务杠杆率一举恢复合理常态水平。”

　　尽管目前地方债务总体状况已得到很大程度的缓解，但仍有不少业内专家提醒，后续由再融资风险引发的潜在威胁应该予以重视。

　　在刘擎看来，虽然法律明确政府不得以任何形式担保，但实际金融业务中，大量透支地方政府信用的信托、贷款依然存在，而且部分已陆续暴露了风险。“历史上也有多个案例，以地方政府信用为基础的债务和信托，最终由中央政府和财政承担风险和损失。”

　　“尤其是2012－2013年是地方融资平台债务到期的高峰期，2012年到期债务数量庞大，对地方财政将造成很大压力，客观上要求地方政府发行新债来偿还旧债，以时间换空间，解决地方债务问题。”国泰君安方面认为，地方债务仍在不断扩大。

　　综合考虑，去年地方债务问题初步实现“软着陆”已使得其系统性风险大为降低，但今年乃至未来一段时间仍将处于地方债务巩固化解时期，风险防控不可掉以轻心。

　　操作上尚存灵活性

　　“今年预算内的地方政府自行发债不会受到影响。”牟治阳称：“不过，既然有"除法律或国务院另有规定外"这一表述，那就意味着在操作上还存在一定的灵活性。”

　　“肯定留有口子，但是权力在中央。”王晶亦认为，“审批制不失为一个好办法，好钢用在刀刃上，有针对性地操作既能缓解再融资压力，又能保护纳税人利益，一举两得。”

　　根据审计署发布的数据来看，截至2010年底的统计，在2012年内到期的债务为1.84万亿元，如加上去年新增债务中的新增到期部分，偿债压力不容小觑。

　　另一方面，鉴于经济增速放缓以及物价回落对今年我国财政收入增速将产生抑制影响，同时房地产调控持续进行，在地方政府综合财力较去年难有明显提升的背景下，如何缓解地方支出压力料成为后续工作的重点。

　　值得一提的是，虽然上海、浙江、广东、深圳进行的地方政府自行发债试点仍在进行，而从此次预算法修正案草案公布的内容看，地方政府自行发债可能会暂缓，显示出决策层对这一问题的谨慎态度。

　　作者：杨溢仁 王鹤