三沙市或助与越南菲律宾合作 不会恶化南海局势

    三沙市诞生记

　　“最早提议建市的时候，不叫‘三沙’。叫永兴，后来发现湖南有这么一个县，就改成了琼沙，最后又改成了三沙。”

　　有学者指出，三沙市会参照内地地级市的建制，“一定会成立公检法和人大。”

　　在不断升级的南海争端中，中国政府有了新的动作。

　　2012年6月21日，一个名为三沙市的地级市宣告成立，管辖面积两百多万平方公里，囊括西南中沙三大群岛及周边海域。同时，运行了半个多世纪的西南中沙工委、办事处也退出历史。

　　在一些南海问题专家看来，三沙市的诞生，跟最近的南海争端并无直接关联，是中央酝酿已久的行政管理安排和中国长期战略考量的结果。

　　三沙设市缘起上世纪90年代

　　舆论把三沙建市计划的第一次曝光定格在2007年，但鲜为人知的是，三沙建市的设想，缘起于上世纪90年代初。

　　作为西南中沙工委的第八届书记，徐天仁参与了当时的建言。从1992年到1996年期间，徐天仁曾数次到国务院和外交部汇报建立三沙市的设想。

　　西南中沙工委成立于1959年，是县级编制的处级单位，初衷是负责行使西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛及其边临海域的主权与管辖权。工委跟办事处是两块牌子，一套人马。工委是省委的派出机构，办事处是省政府派出机构，行政中心设在西沙的永兴岛。

　　徐天仁最早提议建市的时候，不叫“三沙”。“叫永兴，后来发现湖南有这么一个县，就改成了琼沙，最后又改成了三沙。”徐天仁对南方周末记者回忆，“当时国家派了联合组到海南考察，其中包括民政部区划地名司司长。”

　　1992年，徐天仁去北京跟中央领导汇报，提出根据国际法规定，一个国家要有效管理宣示主权，首先得有行政管辖权，有固定居民，有经济活动和开发，如果长期不设行政机构，就没有执法权。“当时外交部一位领导跟我说，缓一缓再说。”

　　1992年，徐天仁一行在南海转了13天，投了十个主权碑，看到人家海上油田开发热火朝天，中国一口都没有。“很气愤。”徐说，这是促使他建言的主要原因。“工委级别一定要提高，高了才好协调。如果中国在西沙还是那么点人，经济那么差，能搞什么事？”

　　徐天仁1988年刚上永兴岛时，吃的是罐头，喝的是雨水，往返也不方便。“当时海南很穷，柴油很贵，一个月才能开一次船回来。”

　　在南海的组织架构上，西南中沙工委作为海南省委的派出机构，地位并不高。当时工委书记一直由西沙水警区政委兼任，徐天仁只是副书记，兼任办事处主任。“我刚去的时候，班子就两个人。”

　　由于中国当时正值改革开放初期，核心诉求是经济发展。在南海问题上，中国以防守为主，唯一的强硬表现是1988年的中越南沙海战，中国收复了南海6个岛礁，但并未扩大战事。

　　当时军事上的保卫力量也不像今天这样强大。李德省是农业部南海渔政局下边的渔政船教导员，上世纪1990年代就在南海执行巡航任务。他向南方周末记者回忆，1990年代的渔政船只有300吨，整个南海最多也就六七艘。

　　在当时情势下，加强国内立法成了中国宣示南海主权的主要途径。1992年9月25日，中央颁布了《领海及毗连区法》，但效果并不明显。

　　“他们就是要将中国渔船逼出这片海域”

　　当时中国在南海问题上不动声色，但一个新的计划正在进行。

　　徐天仁上岛的1988年，正赶上永兴岛兴建机场和码头。地处西沙的永兴岛是到南沙的中转站，由于没有机场，空军在南沙只是象征性存在。

　　徐天仁回忆，国家为了建设机场投了4个多亿，派了一个工兵师在岛上。加上驻岛的两个师，永兴岛人数最多时达到5000人。徐天仁当时最主要的任务，就是管他们的吃喝拉撒。“每个月都要派船回海南拉一百多头猪过来，一年回一次家。”

　　回想岛上八年，徐天仁说就像“抗战八年”一样。到徐的继任者关进平1996年来的时候，永兴岛已从小渔村变成基础设施完备的小城镇。但由于只是一个派出机构，没多少财权，搞建设只有另辟蹊径。

　　现任海南林业厅长的关进平最近向媒体回忆，一次财政部领导来岛上慰问，他请求财政部拨款180万改善岛上交通。当时徐打算修两条路，一条是北京路，另一条叫海南路。

　　由于地处偏远加上行政级别太低，永兴岛上每一次变化，很多时候只能依赖领导视察。公开报道显示，1986年元旦，时任中共中央总书记胡耀邦上岛慰问，送了两套卫星电视接收器，解决了驻岛干部看电视的问题。临走前，胡耀邦还题了词：“开发七洋洲，保卫南海疆”。

　　永兴岛上一片由两百多棵椰树组成的将军林，见证了领导视察的次数。徐天仁回忆，当时三天两头有领导来，特别是军委领导，但都很低调。多年努力下，雨水净化厂、油气电站、西南中沙工委海口后勤基地陆续建成。

　　与中国的低调相比，周边国家却加快了对南沙群岛的非法侵占。到2002年，越南成为非法侵占南沙群岛最多的国家。

　　为了实际控制岛屿主权，周边国家一个重要手法就是派遣大量渔船捕鱼。2005年，李德省一次审问越南渔民的时候得知，越南政府为了鼓励渔民到南海捕鱼，每艘船给予4000美元补助。

　　“他们就是要将中国渔船逼出这片海域，达到实际控制的目的。”李回忆说。

　　而中国的处罚，“一般都是抓扣没收罚款了事”。抓到越界捕鱼的渔民，李德省都是交给西南中沙工委处理。徐天仁回忆，一开始由武装部负责，后来在他的提议下，工委成立了渔政渔监管理站。“抓扣的多了，也不好遣送，所以能赶则赶。”徐说。

　　2005年的一次汇报工作中，李德省提出要解决这个瓶颈，就必须设立一个市来管。“如果有一个市了，侵犯内水就算侵犯我们的领土，就可以给他们判刑。”

　　他的设想并没有立刻兑现。“中国当时主要立足于外交谈判，不采取事态扩大化行动解决。”中国社科院中国边疆史地研究中心副主任李国强对南方周末记者说。

　　“南海局势不会因为三沙设市而恶化”

　　在西南中沙工委内部，变化已悄然发生，一个县市的雏形正渐渐浮出水面。徐天仁在的时候，工委算是一个五脏俱全的小政府。除了武装部等几个政府部门之外，工委下边还有诸如粮管所、水产公司、邮局、银行等诸多垂直机构。

　　党务系统也在运转。“内地发出的指令，我们一个不落地完成。”徐天仁回忆，他们要学习中央和省里精神，不过由于交通、通讯不便，红头文件一般由西南中沙工委在海口的办事处转交给保密员，乘部队的船送来。

　　2006年7月，交通部西沙救助基地在永兴岛启用，并派了一艘“南海救111”号救助船。是年12月，中国渔政两艘舰艇开始在西沙群岛常态化巡航。

　　2007年11月，海南文昌市的一次党内会议上传出消息，三沙市的成立获得国务院批准，是一个隶属文昌的县级市。中方此举主要是针对半年前越南的侵犯主权而来，当时越南将南沙部分岛屿划作国会议员选区，并计划与英国公司合修南沙天然气输送管道。隔月，数百越南年轻人到中国使馆抗议。据《环球时报》英文版报道，越南当时的抗议令三沙建市又推后了。

　　但三沙的建市计划并没有停止。2008年，海南省编办下发《关于西南中沙行政体制调整方案的通知》，参照市县党政机关模式，设置纪委、组织部、宣传部、党群部、公安局等18个行政职能部门，并设置了图书馆、气象台等二十多个部门和事业单位。在职员工达到330多人。

　　“这是三沙建市过程中一次重要转折。”李国强说，“但如果只是一个县级机构，管辖权限有限，面对两百多万平方公里的海域，协调起来会非常困难。”

　　此时，南海局势日益恶化。随着《联合国海洋法公约》规定的2009年“大限”临近，南海诸国加速“圈地运动”。中国一改过去柔性态度，强调“主权在我”，并加大了对南海主权的宣示和维护力度。

　　2009年3月，中国最大的渔政船“中国渔政311船”抵达永兴岛。次年3月，中国首次向美国政府正式表明立场，称南海关系到中国领土完整的核心利益。2010年7月，中国海军三大舰队在南海举行实弹演习。

　　南方周末记者接触的多名南海问题专家称，这是南海战略和经济利益综合考虑的选择，因为短短十几年时间，越南等国已经从贫油国变成了油气资源出口国。

　　回到工委内部，正书记人选的调整也被提上议事日程。据徐天仁说，从2011年开始，工委书记不再由水警区政委兼任，领导班子也从过去只有两三个人发展到现在六七个人。

　　在这些背景下，国家成立三沙市并上升到地级市水到渠成。“这对于进一步加强对南沙群岛行政管辖具有里程碑意义。”李国强说，基本架构会参照内地地级市的建制，“一定会成立公检法和人大。”

　　外界担心，如果三沙市隶属于海南省，似乎很难协调各方，毕竟南海涉及到外交、国防等问题。李国强却并不担心。“1988年，国务院赋予了海南对西南中沙工委的管理职责，三沙一定是海南的地级市。”经济发展是三沙政府的事，涉及领土问题，一定是国家行为。石油开采也是如此，大庆油田、塔里木油田都是国家来开采。

　　据海南省海洋与渔业厅厅长赵中社透露，海南正着手制定一系列海洋规划，确保科学开发西南中沙海洋资源。渔民的养殖范围也将继续扩大。“西沙养殖还没真正开发，南沙也就南海渔政局在美济礁搞了养殖试验。”李德省说，渔业养殖将归到三沙政府。

　　三沙建市之后，南海的争夺还在继续。就在6月21日越南颁布《越南海洋法》当天，中国外交部副部长张志军紧急召见越南驻华大使，要求越方立即停止并纠正一切错误做法。

　　“南海局势不会因为三沙设市而恶化。”李国强说，倒是也有可能为化解南海问题提供帮助。“三沙市成立后，不排除跟越南菲律宾搞些渔业、旅游、气象等方面的合作增加互信。”

　　（南方周末记者刘斌对此文有贡献）