专家称国人纳税理念脱节 收入分配政府无从下手

　　高培勇说，建立一个合理的居民收入分配格局和机制，实质缩小收入分配差距，才是最终达到共同富裕的基础。王炬亮 早报资料

　　收入分配改革方案迟迟未出， 关键是找不到解决问题的抓手

　　收入分配改革

　　3月14日，在与中外记者的见面会上，国务院总理温家宝提出今年要完成的五件困难事，首当其冲的就是制定收入分配体制改革的总体方案。

　　事实上中央高度重视并着力调节收入分配差距，并非是近期才提上议事日程。制定收入分配体制改革总体方案的任务曾多次在国务院常务会议、政府工作报告和中央经济工作会议上被提及，如温家宝总理在最近几年的政府工作报告中多次提到要尽快扭转收入分配差距扩大的趋势，制定收入分配制度改革方案，缩小收入分配差距，成为深化改革开放和现代化建设的当务之急。

　　然而现实中的收入分配差距，非但没有如我们期望的那样逐步缩小，近年来，城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距呈现出扩大的趋势，分配不公问题凸显。今年的政府工作报告就提出，目前政府工作仍存在一些缺点和不足，其中就包括“收入分配等方面问题还很突出，群众反映强烈”。其中缘由，究竟几何？

　　早报记者为此专访了中国社会科学院学部委员、中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇教授，高培勇曾先后3次为党和国家领导人集体学习担任主讲人，他指出。“收入分配问题迟迟不能解决，特别是领导层、决策层所提及的收入分配制度改革方案始终没有正式形成，其中一个重要的原因，就是我们还没有找到解决收入分配问题的抓手。”

　　对 话

　　解读2012“五件难事”

　　贰

　　收入分配问题重在建机制、增渠道

　　东方早报：2010年以来的政府工作报告，连续三年提出要扭转收入差距扩大的趋势，改革收入分配制度，而每年也都有改革方案会在当年出台的报道，但是一直没有下文。今年中央提出要制定收入分配体制改革的总体方案，您觉得有多大希望？

　　高培勇：对收入分配问题的关注，党和政府一直没有放松过。实际上，可以追溯到邓小平的“共同富裕”。只不过，从2010年开始有了一个实质性的新提法，这就是制订有关收入分配问题的改革方案。至于说到有无希望，我2010年10月曾在《人民日报》上发表过一篇文章，大意是说“解决收入分配问题重在建机制、增渠道”。我至今仍是这个判断。

　　东方早报：为何会有这样的判断？

　　高培勇：我们不妨提出这样一个问题：现实中的收入分配差距被日渐拉大。其中到底有什么缘由？

　　体制的转轨固然是一个原因，但可能并非实质亦非根本性的原因。因为在今天的世界上，实行转轨的并非只有中国。在从计划经济体制向市场经济体制转轨的国家中，毕竟也可找到收入差距虽有所扩大但不很明显、基尼系数并不算高的样板，如匈牙利、捷克。

　　也不宜把原因完全归结于实行市场经济体制。因为并非所有的实行市场经济的国家都经历过或正在经历着收入分配矛盾尖锐化的熬煎，其中不乏处理得比较好的先例。在典型的市场经济国家那里，尽管现实的收入差距可能并不比我们小，但总体处于掌控之中，也并未引起类似中国当前这样的强烈社会反响。

　　更不能把账记在具有中国特色的市场经济体制上。因为至少在一般特征上，中国的市场经济与典型市场经济国家的市场经济并无根本不同。有所差异的，不过是基于特殊国情考虑而做出的某些特殊选择。而这些特殊选择，绝非导致收入分配差距拉大的因素。

　　机制尚缺，渠道不畅，在收入分配差距被一天天被拉大的挑战面前，或是束手无策，或是鲜有作为，或许才是当前中国收入分配问题的重要症结所在。

　　东方早报：这个机制和渠道的构建为什么那么难？

　　高培勇：这牵涉到我的第二个判断：收入分配问题迟迟不能解决，特别是领导层、决策层所提及的收入分配制度改革方案始终没有正式形成，其中一个重要的原因，就是我们还没有找到解决收入分配问题的抓手。

　　在初次分配中

　　政府基本无下手之处

　　东方早报：您之前有篇文章中提及“政府掌握的调节手段其实是非常有限的”，你的“抓手”是指政府的调节手段吗？

　　高培勇：是这个意思。为什么说还没有找到解决收入分配问题的抓手呢？收入分配问题分为三个层面：一是初次分配，二是再次分配，三是所谓的三次分配。

　　从初次分配角度看，在今天的体制背景下，我们会发现政府几乎做不了什么事，基本没有下手的地方。

　　东方早报：能作为的地方很小。

　　高培勇：很小，现在政府至多是在外围喊喊话，抽象地谈论一些诸如说规范收入分配秩序、减少垄断行为等等之类的话。这样的事固然可以也应当做。但是，我们终究要拿提一个具有实效的办法来。就是说真正能够务实、能够见效的、调节收入分配的工具或手段，在目前，政府手中基本是没有的。这里可以看两个数字，第一个数字，2011年，就全国税收收入的来源来看，只有15%左右来自于国有制企业。第二个数字，2011年，全国城镇就业人口中，大约有17%左右工作在国有制经济单位。在这种所有制格局条件下，要指望政府出面去直接调节初次分配领域的收入分配，是非常困难的。

　　东方早报：这是不是我们一直以来的境况？

　　高培勇：不是这样，在改革开放之前的计划经济年间，我们曾有过一套行之有效的调节收入分配的机制和渠道。那一套机制和渠道的主要支柱，就是农副产品统购统销和城市职工八级工资制。在农副产品实行统购统销的条件下，农民剩余的农副产品，只能按照国家规定的价格标准统一卖给国有商业部门。在城市职工八级工资制条件下，不仅城市职工被区分为若干类别，每一类都由政府规定了相应的工资级别和标准，而且，什么时候涨工资、涨多少工资，也由政府说了算。因而只要把农民的农副产品销售渠道和城市职工的工资渠道管住了，包括农民和城市居民在内的全国人口的收入分配格局，便可完全处于政府的掌控之中。

　　由计划经济走向市场经济，农副产品统购统销和城市职工八级工资制逐一被打破。原有的调节机制和渠道既已不复存在。迄今为止，曾经有不少招术先后被推上前台，但是，从总体看，由于缺乏同市场经济新体制的适应性或适应性不够，这些招术大多未能收获预期的效果。调节机制和渠道的重新建构问题，始终未能获得根本解决。

　　东方早报：那么，到了今天政府对此就完全不可控吗？

　　高培勇：倒不是说它不可控，但你得找到下手的地方。现在，即便是国有制经济部门也不能像过去那样直接掌控。比如这些年国企高管的薪资问题一直是社会矛盾的焦点，党和政府也一再呼吁他们不能拿那么高的工资薪金，但收效不大。

　　在今天的体制下，政府不能像过去那样直接决定国企职工的工资薪金。于是，退到最后，政府能够直接掌控的就只剩下行政事业单位人员的工资薪金，因为它们是财政拨款。尽管如此，事实上，这种掌控力和计划经济年代相比也已经有很大的削弱。远的不说，今天的行政事业单位人员的工资薪金来源渠道，有不少单位和部门都是多元化的。也曾有人提议说，为了增加居民收入占GDP的比重，政府可以先给公务员加薪，通过公务员加薪来带动整个社会工资薪金的增长。但无需多说，这样做不仅有问题，也是不合时宜的。

　　税制结构攸关再分配

　　但国人纳税理念脱节

　　东方早报：您的意思是初次分配层面政府几乎难有作为？

　　高培勇：不能说完全没有作为，但是能够发挥实质性调节作用的下手之处很难找到。再说再分配，大家立刻想到的主要是税收。有部分人还会想到社保，但在中国社保很大程度上等同于税收，不妨就把税收和社保缴费看做一个渠道，即通过税收进行所谓的再分配。

　　东方早报：某种意义上说政府税收的宗旨不就是“劫富济贫”吗？

　　高培勇：劫富济贫或叫抽肥补瘦，其主要线索就是通过向高收入者多征税的办法取得一部分收入，再通过转移性支出的办法分给低收入者或需要救济的人。政府在其中实质是一个中间人、二传手，这就是再分配。理论上非专业人士想象的这样一种分配格局是没有问题的，但就怕你刨根问底。为什么？因为对专业人士而言，税收不仅仅是一个抽象概念，而是由一个个具体的税种所组成。也就是说，税收所应具有或发挥的调节作用是要落实到具体的税种上、通过具体的税种去实现的。

　　东方早报：但多数人的直观反应只是个人所得税？

　　高培勇：不仅仅是个税。当你把我国的税收具体化为一个个具体税种的时候，我们就要思考：通过哪种税去实现调节收入分配呢？在当前的中国，这可是很麻烦的事。

　　东方早报：这和税制结构有关？

　　高培勇：是的。对于中国的税制结构，我有两句话高度概括。我认为至今还是经典的，因为还没有人这样说过：一是走价格通道，二是由企业缴纳。

　　先说走价格通道。2011年中国的税收总收入约89000亿元，其中，70%以上属于来自流转税的收入。中国的流转税基本上指四个税：增值税、营业税、消费税、关税。流转税属于间接税，就是可转嫁的税，就是交税的人和最终承担税负的人不是一样的人。那么，又是通过什么渠道实现这种转嫁的呢？就是把税收加在商品和服务的价格当中，以卖给消费者的办法实现转嫁。你又怎么能指望通过这70%左右的税款去调节收入分配呢？

　　接下来一个更重要的问题是：这样的间接税不仅不能调节收入分配，还可能恶化收入分配的结果。在理论上，我们把间接税也称之为累退税。即是说，收入越高的人，其所承担的间接税数额占其收入的比例，反而越低。这是由所谓恩格尔定律所决定的。反过来，相对于高收入者，低收入者往往承担更多的间接税负担。直接税则通常为累进税，相对于低收入者，高收入者往往承担更多的直接税负担。这意味着，我国税收收入的绝大部分都具有累退税性质，而累退税的主要承担者并非高收入者。

　　东方早报：“由企业缴纳”又反映了什么？

　　高培勇：同样说这89000亿元税收收入，由各类企业缴纳给政府的比例是92%。这说明中国的税收基本来源于企业。对企业征税固然也能够达到调节收入分配的目的，但是它毕竟是间接的。调节收入分配严格地说起来是调节居民的收入分配，真正能对居民收入发生直接影响的税收，只有那剩余的8%左右的税收。其中的6%多一点，也就是我们说的个税。除此之外的其他的税收都很难达到调节居民收入分配的目的。

　　东方早报：所以“价格通道、企业缴纳”的中国税制结构，即便政府想要有所作为也很难有下手之处？

　　高培勇：调节税制结构对当前的中国来讲，是一个极其困难的事情。原因很简单，一方面是中国人的纳税理念还不具备这样的基础，另一方面，税务机关的征管机制还不具备这样的能力。

　　错误的纳税观：

　　忽视间接税只在意个税

　　东方早报：纳税理念？

　　高培勇：改革开放之前的30年，国家在舆论宣传上都在说社会主义国家的个人是不纳税的，给人造成一种印象就是社会主义国家是不纳税的，只有资本主义国家才对个人征税。这种概念延续到今天，相当一部分人会把政府征税，特别是对个人征税视为大逆不道的事情。所以在这样的背景条件下，一旦政府对个人征税而不是对企业、对商品价格征税，就极易引起人们的反弹。比如说个税，其实个税对中国而言在全部税收当中只占6%，不是个大数，但是每次个税稍有变动都在社会上引起很大的反响。但奇怪的是，老百姓对流转环节的课税，比如喝瓶酒要收50%以上的税，却很少有人反对。

　　东方早报：因为人们很少有人知道我们喝的酒里税收占了多少。

　　高培勇：这是一个纳税传统和税制的透明度问题。大家不知道我们其实每天每时都在交税，往往只看到个人工资单上的那点个税。所以要实现这种税制结构转换有多难？大量的隐含在商品和服务价格中的税不知不觉交出去了，但是明明白白让你缴纳的那一点点税你却非常在意，这就是当前中国的现状。我们必须承认，就中国老百姓的税收意识而言，间接税比直接税来得容易。这是一大障碍。

　　东方早报：但是“纳税人”的意识正在慢慢觉醒。

　　高培勇：这又要说到另一个障碍了。这就是税务机关的征管机制。迄今为止，我国的税务机关还基本上只能收间接税。我们的税收管理目前主要还建立在征收间接税的基础上。比如，没有税务官员直接找你征过税吧？不是因为你赚得少，而是因为整个征税的机制是建立在对单位而非个人的基础上的。不仅仅是流转税或间接税是向企业征收的，就是个人所得税也实行的是代扣代缴，或者说是由你所供职的单位代交的。这种征税机制的转变也非常困难。往更深的层面说，这也源于我们一直以来的社会管理机制。我们习惯于政府管单位、单位管个人，整个社会管理机制基本没有建立在政府直接面对个人的基础上。税收的征收管理机制，自然也是这样。

　　东方早报：那改革的方向是税收部门直接对个人征税吗？

　　高培勇：中国GDP排名已世界第二了，但市场经济的体制建设还远没跟上，体现在税收上更是这样。减少间接税、增加直接税，减少企业缴纳的税、增加居民个人缴纳的税，向世界通行的税制结构靠拢，这已经成为我国“十二五”时期税制改革的方向。既然选择搞市场经济，就必须选择这个方向。中国经济发展到今天，就得完成这样一种转换。在这个背景下我们会发现什么？当你看到整个社会把调节收入分配问题的希望寄托在税收上时，你发现税收远远担负不起这种责任和义务，根本完成不了调节收入分配的任务。

　　第三次分配刚萌芽

　　不能担当主要调节手段

　　东方早报：那政府靠什么调节收入分配？靠第三次分配吗？

　　高培勇：第三次分配一般是指慈善，慈善在中国还刚刚处于萌芽状态，连起步都谈不上。此外，中国人的文化传统和心理是否适应慈善？我们姑且不说这个，即便将来慈善事业发展了，那也只是一个非常非常有限的补充，不排除它的作用，但一个国家怎么能把收入分配的调节寄托在民间自发的慈善事业上呢？它明显不能担当起主要调节手段。

　　我从初次分配剖析到三次分配，这无非为了说明政府在目前的机制背景条件下，即便非常有决心去调节收入分配，但的确找不到下手的地方。

　　东方早报：您的意思是很可能不会一下子达到大家的预期？

　　高培勇：这是一个渐进的过程，我想这个收入分配制度改革方案可能更多是一种方向性的，不能指望它短时间内发挥效益、实现目标。比如，收入分配制度改革无论如何绕不开财政税收的调节作用，财政税收的作用就是再分配，或说是抽肥补瘦、劫富济贫。所以，必须要做的转变：一要加大直接税，二要加大个人缴纳的税。这两条在现在都是非常困难的事情。

　　具体可以操作的事情，其实很简单。在我的视野范围内，第一，要把个人所得税的综合与分类相结合的制度赶快建立起来，要把个人所得税的份额尽快提升上去。你指望6千亿的个人所得税去调节高达47.万亿元的GDP？“小马拉大车”根本做不到。第二，要让财产税在中国落地生根。我们不能再说中国的个人财产不需交税了。有财产不交税已同中国目前的经济发展状况不相匹配。

　　分配差距拉大原因：

　　缺失有效的再分配机制

　　东方早报：是不是得先摸清现在政府的财政收支状况？

　　高培勇：整个财政收支体系的建立和运行是建立在已知税收的基础上的。当政府的支出已经被抬到10万亿元的时候，加之社会的矛盾和复杂程度，要求政府负担起越来越多的责任，决定了政府的支出不可能大规模减少。我们要建立一种思维：政府应该收多少钱，要先看一看政府究竟应该花多少钱，究竟需要政府干多少事。如果不联系政府的职能、不联系政府在现实社会中做的事情去论证政府该征多少税，我认为意义是不大的，必须要脚踏实地而不能隔岸观火。所以，我们今天讨论收多少税，只能在政府支出10万亿元这个既定的平台上讨论。

　　东方早报：所以现在要研究的是通过什么样的途径把这10万亿元收上来？

　　高培勇：对，这是讨论的前提条件。现在，这10万亿元的税收当中假定说8万亿元来自间接税，2万亿元来自直接税。鉴于直接税是调节收入分配的直接手段，所以现在要求适当增加直接税，同时减少间接税。比如，直接税增加1万亿元，间接税减少1万亿元，一般做法是增加个人所得税；征收财产税。而中国是当今世界为数不多的不对个人财产征税的国家之一。所以有人说中国是富人的税收天堂。除此之外，再看能否改变基本由企业缴纳税款的格局。如果中国的税收不是完全压在企业身上，居民个人也来分担一部分税收，甚至多分担一部分税收，那么，中国企业的税收负担就不会是今天这个样子了。

　　东方早报：根据您的看法，改革的路径其实很清晰，就是增加直接税，增加个人缴纳的税，但为何还会困难重重？

　　高培勇：我一直觉得在中国这块土地上再难的事情也能做到，因为我们是一个举国体制，这也是社会主义制度的优越性之一，关键是能否达成共识并由此开始行动。而之前，之所以收入分配方案的出台步履维艰，除了找不到下手的地方之外，其实还有另一重要原因，就是尚未把它摆到更高的层面上加以认识。

　　东方早报：近几年温家宝总理也常常谈到中国收入差距问题，这个问题是否到了很严重的地步？

　　高培勇：其实，在我看来，中国的居民收入差距就绝对数来讲不是很重要的，关键是它的趋势，就是面对收入分配差距逐渐拉大，如果我们无所作为，或难有作为，这才是最危险的事情。

　　东方早报：这个差距真如人们感知上的那么大？

　　高培勇：中外收入分配差异一般都用基尼系数来衡量。但是衡量的时候我觉得要区分两个层次：一是比较初次分配的基尼系数，相对于欧美国家，中国的基尼系数并不算高，甚至会低很多；二是如果论及再分配之后的基尼系数，将初次分配和再分配效应合并计算的话，中国的分配差距就拉大了。为什么呢？就是因为我们没有有效的再分配机制。

　　在欧美国家，它的初次收入分配差异也是很大的，但是通过政府的一手对高收入者多征税，一手又将多征的税用于转移性支出（社会保障和福利）。经过这种校正的过程，收入分配差距就会相应缩小。在今天的世界上，我们所看到的基尼系数，大都是经过初次分配和实施再分配之后的结果。但因为中国政府再分配调节的能力相对较低，所以，至少从表面上看，我国的基尼系数就高了。

　　东方早报：你怎么理解邓小平92南方讲话时所说“共同富裕”，？

　　高培勇：我觉得更重要的是建立一个合理的居民收入分配格局和机制，实质缩小收入分配差距。那才是最终达到共同富裕的基础。