保障房“更上层楼”

　　保障房是重大民生和发展工程，事关百姓、尤其是中低收入人群的福祉。在近日有关会议上，李克强表示，今年中央财政对保障房建设补助资金继续增加；政府将继续推进保障性安居工程建设，使其惠及更多中低收入住房困难群众

　　本刊记者/韩永

　　7月21日，北京暴雨。

　　潘玉林坐在三室一厅的房子里，倒上一杯茶，看着窗外的滂沱大雨。这是第一次，他不用为房子漏雨而担心。如果是在以往，他可能忙着往房顶上铺油毡，或者往裂开的墙缝塞土，地上还要放上一个盆接水。

　　这是门头沟采空棚户区改造定向安置房，是北京市最大规模的棚户区改造项目，涉及居民3.1万户、8.5万人。

　　棚户上楼

　　2011年6月，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强曾经来到这里，考察棚户区改造的进程。这里的居民张进芹记得，当李克强来到自己家里时，由于房间很小，站不下很多人，她不得不站在门口。

　　这是一个由一间卧室和一个客厅组成的建筑。始建于上世纪50年代，当时由石头和土砌成，90年代翻新改成了砖房。每个在门头沟煤矿上班的矿工，可以分到一间卧室加上半间客厅。

　　上世纪五六十年代，中国城镇的住房制度，实行的是实物分配加低租金分配。由于政治运动频繁，经济发展乏力，政府无钱投入住房建设，居民的住房条件不升反降。到1978年底，中国城镇人均住房面积，由建国初的4.5平方米，下降到3.6平方米。

　　门头沟曾是全国五大无烟煤产地之一。上千年的开采历史，造成了这里约7平方公里的采空区。由于地下采空，房屋地基下沉，墙体开裂，C级和D级危房占40%以上。李克强去年曾经造访的刘金生家，就有一道因地基沉降出现的墙体裂缝。

　　棚户区的房子原本没有厨房。张进芹建了一个临时厨房，再在几个建筑上搭上点东西，就成了一个小院。

　　院子里没有厕所，公厕在几十米以外的地方。每天早上，居民群起如厕，厕位马上紧张起来，女厕有时候要等很长时间；到了冬天，北风劲吹，路面湿滑，老人如厕成了一个难题。

　　在丈夫去世以后，张进芹和公婆、儿子住在这个院内。公婆住里间，她和儿子住客厅。随着儿子一天天长大，狭小的空间变得越来越不方便。

　　这在潘玉林家里更为明显。他有三个女儿、一个儿子。在通常情况下，四个孩子要挤在一张床上。实在挤不下，只好打地铺。

　　在这个有限的空间内，还要摆放一些煤块或煤球。烧饭靠它，冬天取暖也靠它。在这个7平方公里的区域内，一到冬天，整个棚户区的上空就烟雾缭绕。在这种烟熏火燎中长大的孩子，下意识地选择逃离这个区域。

　　碰到阴雨天，日子就更加难熬。在上世纪90年代翻新之前，这些土坯房子没有几个不漏雨。一到下雨天，就得全家人出动。有的拿脸盆，有的拿雨毡，还有的往漏雨处糊泥。

　　这些经历，已经成为潘玉林提心吊胆的回忆。现在一到下雨天，他爱人还会下意识地紧张。7月21日下大雨那天，她东瞅瞅，西望望，说这下好了，不会漏雨了，除非整座楼漏雨。

　　潘琳现在的房子有三室一厅，80平米。这比原来平房的面积多出三倍。按照棚户区改造的政策，政府先花了一笔钱把他的房子买下来。这笔钱除了够他买下这套安置房之外，还能剩下几万块钱作为装修费。

　　5月6日搬家时，孩子们建议把原来的旧家具全扔掉，换上一套新的，潘玉林答应了。

　　现在，每天早上，他和爱人都会早早起来，围着尚未竣工的小区转一圈。再过两年，北京第一条磁悬浮地铁S1就要开通，终点站就设在离小区不远的地方。出门不远有个菜市场，菜种很齐全。现在老伴一天要去两趟菜市场，不一定买菜，就是去看看。原来他们住在棚户区山坡上的时候，去一趟菜市场要走1里多路。出门坐趟车，也要走20多分钟。

　　张进芹家平房面积不到60平方米，分了两套小两居，都是60平方米，一个在龙泉，一个在黑山。前一个已经封顶，目前正在搞设施配套，最迟今年年底交房；后一个刚刚开建，初定于2014年交房。

　　由于公婆都上了年纪，为了看病方便，她选了离医院较近的龙泉和黑山，没有选交房较早的石门营。

　　第一套房子交付后，张进芹就能搬出现在租住的房子了——这是一间10平米左右的平房，吃住都在里面，夏天闷热得厉害。读大专的儿子暑假回家后，房间显得愈发局促，母子俩不得不挤在一张床上。

　　按照棚户区安置政策，在旧房被拆迁、新房交付之前，每月按交房的房型给予一定的租房补贴：一居1200元，两居1500元，三居1800元。《中国新闻周刊》记者调查发现，很少有人舍得拿这个钱去租楼房，大部分租的是每月四五百元一间的平房。

　　从“卖”到“租”

　　从大的方面说，立足于为老旧工业区改善居住条件的棚户区改造，也属于保障房的范畴。如果从1998年住房制度改革开始算起，中国保障房建设已经走过了14个年头。

　　1998年，国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发【1998】23号，简称“23号文”）。这意味着，以取消福利分房为特征的中国住房制度改革拉开大幕。

　　在最初的制度设计中，经济适用房被确定为城镇住房供给体系的主体，供应对象是除了最低收入群体和高收入群体以外的所有家庭。设计的供应面要达到80%左右的中国家庭。

　　而同样是在23号文中，廉租房也被提上了台面。但它的使用范围被限定在“最低收入家庭”。

　　于是，当时的住房制度设计就呈现出三轮共驱的格局：经济适用房满足80%家庭的住房需求，另外20%则由廉租房和商品房共同满足，其中廉租房面对最低收入群体，商品房则面对高收入群体。

　　从事后的发展历程看，此时的经济适用房，承担着一种从过去的福利分房向以后的市场化过渡的职能。

　　从1999年到2003年，经济适用房获得了高速发展。这5年，中国经济适用房的累计竣工面积为4.77亿平方米，解决了600多万户中等收入家庭的住房问题。

　　廉租房的建设力度则相差甚远。从1999年到2006年底，中国政府每年在廉租房上的财政投入不足10亿元。截至2006年底，中国廉租房累计保障家庭54万户。其7年时间覆盖的家庭数，尚不足经济适用房4年覆盖数的十分之一。

　　2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称“18号文”）发布。这个对中国房地产市场影响巨大的文件，将房地产业定位为“拉动国家经济发展的支柱产业之一”。经济适用房从此前的“住房供应主体”，调为“具有保障性质的政策性商品住房”。《通知》同时要求“采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例”，并“努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应”。

　　此后，中国商品房市场持续升温，在住房供应中的比例也水涨船高。同时，地方政府的发展诉求被迅速归拢到土地财政下，其与市场中的投机因素一起，最终让《通知》中“住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应”的诉求难以实现。

　　根据中国社科院蓝皮书报告，1998年至2003年，全国商品住房每平方米的价格只增加了343元，在全面实施18号文的第一年——2004年，每平方米就比上一年上涨了352元。

　　一位房地产公司高管在接受《中国新闻周刊》采访时认为，与中国很多政策的制订一样，《通知》有两个基本的诉求：一个是发展诉求，一个是稳定诉求。过去过于偏重后者，导致房地产市场发展不振，并最终使得政府难以承受；之后则过于偏重前者，令其市场价格严重偏离价值，使得大多数民众难以承受。

　　2007年到2008年开始，廉租房重新获得高层的认可，其建设进入快车道。2007年，全国安排廉租住房资金77亿元，超过历年累计安排资金的综合。2008年，廉租住房保障资金首次写入政府工作报告。2009年，中央加大了对财政困难地区廉租住房的补助力度：西部地区400元/平方米、中部300元/平方米、辽宁、山东、福建省的财政困难地区200元/平方米。

　　廉租房的受宠，说明决策层正在从以前“制造产权”的思维模式，转向满足现实的需要。这不仅将总体上大大降低政府的投入，同时也有利于扭转一个观念：中国人根深蒂固的置业意识，是推高房价的一个重要因素。有人说，中国人这一思维方式后面，一方面有泽被后人的传统，也有深深的不安全感。

　　到了2009年，决策层对以租房形式提供住房保障的意图更加明显。2009年8月，江苏常州市在全国率先出台《公共租赁房管理办法》。2010年6月12日，在住建部等7部门制定的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中，正式引入了“公共租赁房”的概念。

　　2011年6月11日至12日，全国公共租赁住房工作会议召开。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在会上指出，发展公共租赁住房，主要是解决城市中等偏下收入家庭住房的阶段性需求，提供租金较低、户型较小的住所。

　　他对公租房的功能概括为：增加有效供给，优化住房结构，引导居民合理住房消费，遏制部分城市房价过快上涨，调节收入分配、促进人才和劳动力有序流动、推进新型城镇化进程。

　　一位资深业内人士分析，相比其他住房保障形式，公共租赁房在实现中央高层“住有所居”的目标方面效率最高。“一方面，它的覆盖范围最广，另一方面，它遭遇寻租的可能性相对较小。”

　　融资突破

　　但要把租赁型保障房做大，就得解决一个问题：融资难。

　　与产权型保障房所不同的是，租赁型保障房不能靠出卖产权一次性收回投资，其资金的回收靠的是对租金的收取，因而是一个长期的过程。这对于商业银行缺乏吸引力。

　　在这个问题上，业界开始探讨一种在国外广泛应用的模式，即PPP（即公-私-合作关系）。在这里，“公”指的是中央政府或地方政府；“私”指的是银行之外的投资商。前者的优势在政策，后者的优势在资金。这两者的不同结合方式，衍生了PPP的三种模式：BT、拼盘开发以及政府按揭。

　　BT即投资商先建好房，再按照约定转让给政府。在这一过程中，政府通常会给予一定的政策支持，比如提供周边地块的开发权等。政府回收房子的价格，与其对投资商提供的支持力度相关。在收购的方式上，既可以一次性回购，也可以分期回购。

　　拼盘开发，即政府在向开发商转让土地使用权时，要求开发商建设一定的公租房或者廉租房。这种做法的实质，在于政府用原本可得的更高的土地出让金的一部分，内含式地用于建设廉租房或者公租房，省去了许多中间过程。

　　政府按揭指政府通过向银行贷款购房。与私人按揭购房不同的是，政府按揭的购房成本不包含土地出让价格，仅包含建筑价格和开发商的市场平均利润。

　　目前，PPP模式已经从理论探讨走向了局部实践。其中河南省焦作市的探索尤为引人关注。他们的主要做法，一个是减免税费：在棚户区改造范围内，免征城市建设配套费等各种费用；房地产企业参与棚户区改造，偿还原拆迁房屋面积部分，按照有关规定减免税费；同时，该市的土地出让收入，优先安排拆迁补偿形成的土地成本；另外，对于市政和公用设施用地及配建经济适用房和廉租住房用地，以划拨方式供应。最终，该市以2.2亿元的扶持资金，引来了20多亿元的社会投资。

　　2012年6月29日，在全国保障性安居工程工作会议上，李克强说，保障房是社会和群众极为关心、政府高度重视的重大民生和发展工程，今年中央财政对保障房建设补助资金继续增加，相关部门加大了在土地、信贷、税收、债券等方面的支持力度，并进一步扩大了棚户区改造范围，各地也积极加大投入，努力克服困难，保障房建设整体进展顺利。

　　7月23日，财政部透露，近日追加下达2012年中央补助城市棚户区改造专项资金65亿元人民币，本年度已累计下达277亿元人民币，支持各地开展190万户城市棚户区改造。

　　在上述会议上，李克强强调，要继续推进保障性安居工程建设，实现保质按期竣工，确保分配公开公平公正，使建设成果惠及更多中低收入住房困难群众，更好地发挥保障房建设对改善民生、稳定增长、调整结构的重要作用。★