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前海:寻梦中国版曼哈顿

2012年08月10日09:45
来源:中国新闻周刊 作者:闵杰

  前海:寻梦中国版曼哈顿

  今年6月底获批的深圳前海深港现代服务业合作区,或将成为国内外梦想家和投资者的又一块热土。

  在前海享有的22条优惠政策中,有相当一部分属国内首创,比如在前海建设深港人才特区、金融业改革示范窗口、人民币创新业务示范区等,深圳市也有意借此把前海打造成中国的曼哈顿。但是,前海在深港合作、人民币国际化方面享有先行先试权力的同时,同样还面临一定的风险,从确立前海的管理体制到开放人民币资本账户,都已涉入改革的深水区,要求对相关体制进行调整。

  因此,目前在相关细则尚未出台的情况下,前海能否给中国改革闯出一条新路,还有待时间的校验。

  15平方公里的猜想

  如何充分发挥香港在前海开放中的独特作用?如何形成两地产业互补、经济一体和社会共融的局面?这些问题,将始终伴随前海的后十年,甚至更长时间。

  本刊记者/闵杰(发自北京、深圳)

  2012年的仲夏末,中国,深圳,前海,这片被认为是中国未来曼哈顿的15平方公里的土地,眼下还是“一片荒芜”。

  由于填海造地的原因,80%的土地已经完成软基处理,正在等待缓慢的土地沉降。整个海岸看上去很空旷,只有一座横跨前海湾的跨海大桥形影相对。大规模建设还未展开,在这里看不到任何施工围栏、塔吊,也没有工人,看上去有些荒凉。

  以前,地处深圳南山半岛西侧的前海,是深圳珠江口东岸陆域的西部边界,发电厂、污水处理厂身处其间,高压线比比皆是,再往西便是大片的滩涂和无尽的海面。“领导找我谈话的时候,我都不知道前海在哪,深圳也没几个人知道前海,”前海管理局局长郑宏杰对《中国新闻周刊》回忆起2010年初到前海时的情形。

  6月27日,在香港回归15周年之际,国务院正式批复了关于支持深圳前海深港现代服务业合作区(以下简称前海)开发开放的有关政策,前海将拥有一个光明的未来:到2020年,这里的GDP产值将达到1500亿元,换算下来,每平方公里的GDP产值将达100亿元,是深圳的20多倍,比香港还多一半。

  创造这些产值的,是来自前海先行先试政策所涵盖的六大领域:金融、税收、法律、人才、医疗及电信。国务院的一纸批文,在深圳这个特区中再造一个特区,不仅让前海成为目前内地开放程度最高、创新空间最广、优惠幅度最大的区域之一,同时还担当了深圳香港两座城市合作交流的试验田。

  但是,如何充分发挥香港在前海开放中的独特作用?如何形成两地产业互补、经济一体和社会共融的局面?这些问题,将始终伴随前海的后十年,甚至更长时间。对于郑宏杰来说,破解所有这些问题的办法是——双方最大的诚意。“如果没有诚意,那就全是困难。有诚意,就都不是困难,一定能找到共同点。”

  规划出炉始末

  在深圳的发展道路中,一直主打两张牌,一个是改革开放,另一个是深港合作。

  “最早的时候搞了一个‘深港创新圈’,是政府提出来的,意在将深圳的科技产业和香港的大学研发能力进行优势互补。”深圳综合开发研究院常务副院长郭万达对《中国新闻周刊》说,当时深圳市政府大力推动这一构想,但后来效果一般,主要是“圈的概念很虚,没有明确的界限来划分。”

  后来进入视野的是“一平方公里的河套地区”,这是1997年深圳河治理中由于河道改造而形成的一块土地,但此后一直处于荒置状态,还形成了土地所有权属深圳、管理权归香港的特殊产权状态。“两地一直在谈规划,谈了很长时间,但香港一直不积极,因为他们觉得这块地方生态和环境的价值更重要。”郭万达告诉《中国新闻周刊》,按照香港的规划,要到2020年才会有实际的开发,且多是以教育、科技为主。

  由于“河套地区”开发需要漫长等待,而且空间太小,而下一个浮出水面的正是前海。

  郭万达说,当时,前海主要有招商局所属的一个约3平方公里的保税物流园区和一些物流公司的仓库,规划师后来发现,通过填海,在前海还可以发掘出约15平方公里的成片土地,引起了深圳市委市政府的重视,“在上报给中共广东省委书记汪洋后,他很重视,指示可以探索搞现代服务业合作示范区。”

  “随着深港合作的不断深入,提升合作的层次、寻找实实在在的合作载体势在必行。”中共深圳市委政策研究室综合处副处长孙华明告诉《中国新闻周刊》,在深港合作上大胆创新符合中央和省委对深圳的一贯要求。

  2009年是前海规划开始集中酝酿的一年。年初,国务院年初批准《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》,要求加快规划建设深圳前后海地区。5月,《深圳市综合配套改革总体方案》获批,再次明确提出“要加快推进前海地区的规划建设和体制创新”。这一年,深圳市与香港特区政府进行了沟通,两地就前海合作达成了共识。

  据资料显示,时任香港特区政府政务司长的唐英年认为,在前海建立发展现代服务业示范区对香港是宝贵的契机。而时任中共广东省委副书记、深圳市委书记、现任深圳市人大常委会主任刘玉浦组织召开了多次会议,专题听取前海地区规划总体方案汇报。

  对前海研究颇深的孙华明亲历了前海规划出台的过程,“这是一个很长的过程,先后反复多次征求国家相关部委的意见,方案是集中各方智慧的结晶”。

  2010年8月26日,在深圳经济特区30岁生日当天,作为一份“生日大礼”,国务院批复同意《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》,明确把前海建设成为粤港现代服务业创新合作示范区,并明确前海的定位是现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作先导区、珠三角地区产业升级引领区。

  “刚开始有很多大胆的设想,例如参照苏州和新加坡工业园区的合作模式,由两地政府间直接合作,或者干脆把土地交给香港来运作,移植香港的一整套法律和经济制度。”郭万达说,由于两地在法制和体制上的明显差异,这类大胆提议在早期就排除了。

  孙华明研究认为,除了背负深港合作的新命题,前海得以提上议事日程的另一个大背景是,国家当时正在制定中的“十二五规划”明确提出,要转变经济增长方式,更明确地说,就是经济转型,前海可以在这方面先行先试。

  随着中国全方位对外开放格局的形成,深圳在全国整体发展格局中地位和优势已不如以前明显,“特区不特”,与北上广等中心城市的差距在逐渐拉大,并遭遇天津、苏州、重庆等后发城市赶超的可能。对于香港而言,要保持国际金融中心的地位,与新加坡、首尔等城市相比,在经济规模、科技创新能力等方面也存在“短板”。

  前海深港现代服务业合作区概念的出炉,无疑为深港两地都注入了一剂“强心针”。深圳市市长许勤曾概括道:“前海地区将成为一个‘双跳板’,深圳利用这个跳板,可以走向国际;香港利用这个跳板,可以走向内地。”

  “路线”选择

  对于前海来说,香港的制度借鉴价值无疑是巨大的。如何充分发挥香港在前海开发中的独特作用,如何“学习香港”,成为前海开发中的核心命题之一。

  被称为前海“基本法”的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(简称《前海条例》),也曾经历过一系列“香港风波”。

  2011年6月27日,《前海条例》获深圳市人大常委会表决通过。这是涉及深港合作的第一部法规。

  “深圳市人大、市委、政府都希望在前海的管理上,探索出一种新的模式来,一切依照法律办事,法律先行。”全程参与了《前海条例》制定的深圳市人大法制委员会副主任委员周荣生告诉《中国新闻周刊》。

  在这种思路下,前海管理局根据《前海条例》而设定,成为中国大陆地区第一个真正意义上的法定机构。法定机构在国外普遍存在,都是根据个别条例立法而成立并受有关机构条例的监管,在美国,这种机构被称为“独立机构”,法国称为“独立行政机构”,而在以效率著称的新加坡和中国香港,则称为法定机构。

  “这个机构不是依据行政命令而产生的,它不是行政管理机构,但是又有行政管理职能,不是一个企业,但又有企业的管理性质。”周荣生说,前海管理局应该是一个高效,同时充分吸收各方智慧的这样一个机构,而传统行政机关完全是行政化管理,不符合前海的定位和需求。

  不过,在治理结构方面,最初关于设立前海设立理事会的设想却并没有实现。按照设想,理事会中香港理事不少于1/5,重大事项应当经理事会全体成员过半数通过,特别重大的事项,应当经理事会全体成员三分之二以上多数通过,这种制度安排中带有较为明显的香港色彩。

  “由于多种原因,目前没有设立。在现有的部际联席会议制度等的安排下,我们担心,设立理事会,会让效率减慢,因此暂时没必要设这么多机构。”周荣生告诉《中国新闻周刊》。

  最终通过的《前海条例》中有20多处提到香港,明确提出坚持与香港的紧密合作。但也有媒体指出,从初稿到最终的表决稿,《前海条例》逐渐淡化了香港的概念,条例中有关“香港”的内容从三稿的27处减少为22处。

  “从总体来说,认为‘国际化色彩’和‘港味’变淡是外界的一种误解。具体条文的调整在立法中是很难避免的,但跟香港的联系和合作不会因此而减少。”周荣生回应说,在现有的中国法律体系下,也不能为了改革的需要,把旧有的一切都“归零”,然后另起炉灶,“以这种思路来考虑,会有一个严重问题,就算境外的先进经验,进来以后能否适用是一个未知数,如果强行拿来,也许会面临更大的风险。”

  创新力考验

  从国家总体战略上看,深圳前海、珠海横琴、福建平潭已经成为面向港澳台的三个重要平台。而要保持香港的繁荣稳定,香港服务业需要加大经营半径,需要内地产业支撑。在郑宏杰看来,这样的战略构想正是前海的一个机遇。

  从前海到深圳,再到广东,一个宏伟设想是,在蛇口改革引领全国改革30年后,前海要引领今后30年的改革发展。改革和创新,依然是前海的关键词。

  而此次国务院批复的赋予前海的六大领域共22条优惠政策中,也体现了这一思路。7月16日,深圳市政府在香港举办了前海深港现代服务业合作区政策宣讲暨招商推介会,赴港的中国国家发改委地区司司长范恒山在会上详细解读了前海政策。

  范恒山指出,国家赋予前海的政策具有领先型、超前性,很多方面是国家第一次赋予一个地区。这包括,第一次明确将前海建设成为中国金融业对外开放试验示范窗口,第一次提出在前海构建跨境人民币业务创新试验区,第一次允许取得中国注册会计师资格的香港专业人士担任内地会计师事务所合伙人,第一次强调支持前海建设深港人才特区等。从这个意义上说,国家赋予前海的不仅仅是优惠政策,更是在诸多领域的探索空间和试验权力。

  “这一次推出的政策中,有19个支持,5个允许,5个探索,2个进一步,在18个方面推出了创新提法或政策举措。”前海管理局经营发展处处长王锦侠告诉《中国新闻周刊》,此次前海政策释放出的一个明确信号是,前海要集中探索的方向就是突破传统体制、机制性的障碍,“表现为三类,一类是需要放权的,一类是基于接轨国际的考虑,还有一类是充分发挥地方,包括政府、市场、社会自主探索积极性的。”

  对于前海来说,构建深港人才特区、建设金融业改革示范窗口、构建人民币创新业务示范区等都是大概念,其中的空间恰恰给了地方很大的探索自主权,“这次的政策可以分为两大块,一大块是有形的,还有一类是无形的,就是鼓励前海发挥‘先行先试’试验田的作用来自主探索。”王锦侠说。

  另一个超常规的机制创新是前海的部际联席会议制度。这是由国家发改委牵头,24个部委与广东省政府、香港特区政府和深圳市政府共同参与的国家级政策扶持平台,“我们今年2月3日就22条政策召开了专门的协调会,会后又专门把会议讨论的内容发给各部委征求意见。”

  “在前海管理局自身运作上,怎么把政府的传统职能,和市场化的运作、企业化的管理有效地结合起来,我们将经历一个成型、成长、成熟的过程。”王锦侠介绍,前海管理局将分三步走,目前初步构建了一个行政管理体系、市场运作体系、公共服务体系、决策咨询体系,正在构建人事薪酬体系、社会监督体系,而社会管理体系是第三步考虑的事情,“在完全开放的条件下,将来前海的社会管理必然明显不同于其他区域,可能会成为我国从相对封闭到有限开放、再到完全开放条件下,接轨国际的社会管理。前海在这方面也要探索经验,积累体制机制创新的实施路径。”

  在王锦侠看来,国家在前海政策上制度创新的力度之大,创新之多,超乎了一个地方的常规,“前海的探索承载的国家使命是多层次的,目前的前海政策还只是冰山一角,没有完全揭开前海探索改革开放新路子的面纱。”★

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