惩处省部级官员腐败案件“中国模式”已经形成

    本文转载自2008年1月2日《民主与法制时报》

　　十六大以来，对省部级官员腐败案件的惩处已经形成了一个相对固定的模式：中纪委是第一道“关口”，中纪委查处后移交最高检。“两高”为了防止干扰，实施了异地侦查和异地审判。观察人士认为，惩处省部级高官腐败的机制已经形成

　　2007年12月27日下午2时，安徽省原副省长何闽旭受贿案一审宣判。

　　判决书认定，何闽旭在担任浙江省劳动厅副厅长、中共浙江省丽水地委组织部长、副书记、书记、安徽省池州地(市)委书记、安徽省副省长期间(长达12年)，利用职务上的便利，索取或者非法收受他人财物共计折合人民币8410211.3元，构成受贿罪，依法判处死缓。

　　“何闽旭受贿841万多元，受贿数额特别巨大，论罪当判处死刑。但由于何闽旭认罪态度好，并积极协助检察机关退赃，故依法判处死刑，缓期二年执行。”主审法官、山东省临沂市中级法院刑二庭副庭长李洪雨告诉《民主与法制时报》记者，“何闽旭当庭表示服从判决，不上诉。根据刑法规定，死缓判决经山东省高级法院核准后即发生法律效力。”

　　此前12月5日，何闽旭受贿案在临沂开庭时，容纳100多人的法庭没有一个空位。“许多媒体的旁听要求都得到了批准，这可能是省部级高官腐败案件开庭时，旁听人数最多的一次。”临沂中院一位法官说，“何闽旭受贿案的审理，透明度非常高。”

　　“2007年6月22日，何闽旭被中纪委‘双规’，三个月后，中纪委将案件移送最高检察院，经最高检指定，案件交给山东省检察院具体查办。案件侦查终结移送起诉后，根据案件管辖规定，山东省高级法院指定临沂市中院管辖。这是一个典型的省部级官员腐败案件的‘惩处路线图’。”最高检一位官员分析说，“目前，涉及省部级官员腐败案件的惩处，基本上都是走这个路子，虽然没有形成规范性文件，但司法实践已经形成了惯例，甚至已经上升到制度层面。”

　　中国模式已经形成

　　“中纪委是依纪依法办案，根据案件的不同特点，形成了成型的办案规律。”12月26日，中纪委宣教室副局级检查员阎群力告诉记者，“按照干部管理权限，省部级官员腐败案件由中纪委直接查办。中纪委在办案时，可以抽调省级纪委人员联合办案。”

　　最早提出反腐败“中国模式”的是全国人大代表童海保。童是安徽省马鞍山市金家庄区人大常委会党组副书记、主持工作的副主任，在检察院工作了27年，自称“长期在反腐败一线摸爬滚打”，“长期和阴暗面、和社会腐败分子打交道”。“关于反腐败的中国模式，我连续提了3年了。我国目前正处于腐败的持续期和高发期，近年来有100多名省部级高官被查办，说明国家惩治高官腐败的力度在不断加大。”

　　“其实，自1993年1月1日中纪委、监察部合署办公以来，就开始了反腐败的中国模式。他们是两块牌子，一套人马。不久，中央就确定了中国反腐败的领导体制：党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与。在这个机制中，纪委处于‘组织协调’的重要地位。”一位专家介绍说，“而对省部级官员腐败案件，100%是中纪委先查。

　　中纪委查处后，一般先给腐败官员党纪、政纪处分，构成犯罪的，移交最高检。显然，惩处省部级官员腐败，中纪委是‘第一关’，这个党内程序是由我们国家的政治体制决定的。”

　　中央党校教授王贵秀对“中国模式”比较认同：“我们目前反腐败的机制是纪委牵头，由于纪委与监察部门合署办公，因此绝大多数腐败案件，都是纪委先查，构成犯罪的移送检察院，不构成犯罪的，给予党纪政纪处分。中纪委的人不多，全国各地查办大要案，成绩很大，功劳不小。这些年，中纪委为反腐败出了不少招，譬如巡视制度等。”

　　“中纪委在社会各界的声望卓著，查处的省部级官员腐败案件100%准确。”一位长期研究腐败问题的专家在接受记者采访时说，中国模式的形成有五个方面的因素。一是，只要省部级高官有腐败行为发生，包括违反党纪、政纪、法纪，纪委都可以立案查处，譬如官员包二奶、赌博等。纪委的这个职能有点类似香港的廉政公署，对腐败行为的“零容忍”，而且中央在这方面的制度不仅很多，也很严厉。目前的主要问题是得不到严格执行，因此中纪委在反腐败工作中的空间还很大，就是老百姓说的“权力很大”。譬如，国家统计局原局长邱晓华，是第一个因涉嫌重婚罪被追究的省部级高官，中纪委立案查处“名正言顺”；二是，中纪委有比较严厉的调查措施和手段，一般公认的是“双规”。许多腐败官员最怕的是“双规”；三是，腐败高官在“双规”期间的交代和检举揭发已经被法院认为是自首和立功。这一条也很重要，可以促使腐败官员在“双规”期间主动交代问题和检举他人；四是，中纪委可以调动武装力量，主要是武警。全国人大代表童海保也提出，中国模式包含武警在内；五是，“双规”期间，最高检可以提前介入。也就是说，在查处高官腐败整个链条中，中纪委处于核心地位，而中纪委在反腐败中的突出表现又促使了中国反腐败模式的形成和发展。“一些腐败高官最怕中纪委叫去谈话，有的是‘一去不复返’而进了监狱，有的甚至掉了脑袋。我就见过一些高官，一听到中纪委几个字，表情就不自然，那是心中有鬼。”

　　最高检创新侦查一体化

　　“早期，对中纪委移交过来的省部级官员腐败案件，按照干部管理权限，最高检都是自己亲自立案侦查。”最高检一位官员对记者说，“随着中央加大反腐力度，中纪委移交给最高检的案件逐年增多，但限于侦查力量的不足，最高检开始从全国各地检察机关抽调人员协助办案。后来，最高检在侦查方面搞创新，就将案件指定省市一级检察院直接立案侦查。”

　　这位官员解释说，对省部级官员腐败犯罪案件，最高检直接侦查没有法律上的障碍。“只要犯罪地在中国，最高检立案侦查都于法有据。但将案件交给省市一级检察院立案侦查，刑诉法上没有依据。刑诉法只有立案管辖和审判管辖，而没有侦查管辖。管辖一般原则是犯罪地管辖，因此将案件交给与犯罪地、嫌疑人居所地无任何关系的地方进行立案侦查，首先面临法律上的障碍。”

　　最高检解决这一问题的策略是检察理论创新构建侦查一体化机制。“我国宪法规定，检察机关上下级之间是领导与被领导的关系，利用这一点做文章，最高检在检察理论上搞创新，建立了职务犯罪侦查一体化办案机制。这样，最高检将省部级官员腐败案件指定给任何一级检察院立案办理，都有了法理上的依据。”最高检一位检察官说，“侦查一体化的背后是检察一体化，‘一体化’理论使检察机关在反贪理念、模式、机制方面发生了颠覆性的变化。”

　　既然是“一体化”，最高检指定北京市检察院管辖“东北三省”的省部级腐败案件、山东省检察院管辖安徽省发生的省部级腐败案件、湖北省检察院管辖河南省发生的省部级腐败案件就顺理成章了。“而且，省市一级检察院对查办省部级官员腐败案件有很大的积极性，只要最高检安排，都会认真完成。”一位省级检察院检察官告诉记者说，“查办最高检指定的省部级官员腐败案件，可以锻炼队伍，连省部级官员都查办了，还有什么案件不能办的？”

　　目前，侦查一体化机制不仅适用于查办省部级官员犯罪案件，而且已经成为检察机关查办职务犯罪的主体模式，“十六大以来，最高检立案查处的32起省部级官员腐败案件，大都是采用侦查一体化模式，最高检逐渐由具体办案发展到指挥和协调办案上来。”

　　“案件虽然交给具体的省市检察院办理，但各省市并不是‘独立办案’，而是在最高检的统一领导下办案，侦查、起诉的每一环节，各省市都要向最高检汇报，并按照最高检指示办理。”

　　“当然，最高检指定也有一定规律可寻。譬如，山东省检察院连续办理了安徽省两位副省长(王怀忠、何闽旭)、一位省委副书记(王昭耀)腐败案件，判决结果是一个死刑，两个死缓。”最高检一位官员分析说，山东与安徽地缘相近，生活习惯相似，便于侦查人员调查取证。另外，山东检察院在查办高官腐败方面积累了相当多的实战经验，有一支能打硬仗的反贪队伍，自1995年查办原泰安市委书记胡建学受贿案以来，无论是办案数量和质量，山东省都是全国第一，是最高检的“放心单位”。

　　高官腐败催生异地审判制度

　　清华大学廉政与治理研究中心主任任建明用“五大”来概括省部级官员腐败案件的特点：一是危害大，二是影响大，三是造成的损失大，四是干扰大，五是查处难度大。“对省部级官员腐败案件，媒体关注度高，中央领导重视，查办机关在具体查办过程中积累了一些做法和经验，这些经验和做法发展成惯例后，就具有了制度性功能。譬如异地审判。”

　　“对高官腐败案件进行异地审判，也是没有办法的办法。”社科院研究员、中纪委特约研究员邵道生说，“地方原来比较听中央的话，做到令行禁止。但现在地方的权力变大了，自主权变大了，中央的指令有时难以落实，地方保护主义盛行。异地审判尽管花钱多，也是迫不得已。”

　　任建明介绍说，高官腐败案件异地审判是从辽宁“慕马案”以后开始的。此前的许多高官腐败案件，大都是在犯罪地审判(或犯罪人居住地)。譬如，原江西省省长倪献策徇私舞弊案(1987年)，在南昌市中级法院审理；原海南省人大常委会副主任辛业江受贿案(1998年)，在海口中院审理；原北京市人大常委会副主任铁英受贿案(1997年)，在北京一中院审理；原贵州省政协副主席常征受贿案(1998年)，在贵阳中院审理。

　　“中纪委在查办‘慕马案’时，发现关系网干扰办案，就开始实行异地办案、异地审判。”任建明对记者说，“由于地方权力错综复杂，而司法机关受制于地方党、政和人大：党管干部，政府管预算，人大管选举、任命和监督。所以，异地审判主要是排除权力干扰，排除社会人际关系网干扰，是反腐败斗争形势发展的要求。”

　　2001年10月，“慕马案”共有122名涉案人员被“双规”，62人移送司法机关。根据最高法院指定，江苏省南京市、宿迁市和辽宁省抚顺市、大连市、锦州市、营口市、丹东市等7个中级法院同时进行了审理。时任辽宁省委副书记、纪委书记的王唯众在回答记者“案件为什么要在江苏审判”时说，中纪委协调司法机关决定，对马向东、章亚非实行异地管辖。中纪委的这一决定，完全是办案的需要。

　　自此以后，90%以上的高官腐败案件开始实行异地审判。譬如，原贵州省委书记刘方仁受贿案，由北京二中院审理；原湖北省长张国光受贿案，由天津二中院审理；原黑龙江省政协主席韩桂芝受贿案、原山西省委副书记侯伍杰受贿案、原四川省副省长李达昌滥用职权案，都由北京一中院审理。

　　“省部级腐败官员在一个地方盘踞多年，影响非常大，许多官员，包括法院院长都有可能是腐败高官提拔起来的，异地审判后，法院和审判人员与被告人没有任何利害关系，就会秉公办理，形成的判决也有权威性。”中国人民大学法学院教授陈卫东对记者说，“同时，这也是对法官的一种保护，使他们免受来自腐败高官的威胁。”

　　“高官异地审判不是权宜之计。”著名刑辩律师田文昌认为，“现在，高官腐败异地审判越来越多，这既是反腐败斗争深入发展的结果和标志，也是反腐败斗争形势发展的需要。譬如，湖南省高级法院院长吴振汉腐败案，在湖南怎么审？”

　　任建明认为，高官腐败案件异地审判虽然没有制度化，但已经形成了惯例，并正在向制度化方向靠拢和发展。

　　省部级腐败官员“最后的特权”

　　惩处腐败，主要靠刑罚的威慑力。目前，对省部级腐败官员的刑罚执行方式也已经惯例化。如果是判处死刑，执行方式是注射。譬如，原国家药监局局长郑筱萸，原济南市人大常委会主任段义和，今年分别在北京和济南被执行注射死刑。有评论认为，对高官注射死刑，而对一般判处死刑的人执行枪决，是执行方式的“不公平”。对此，中国社科院法学所研究员刘仁文认为，造成死刑执行方式“不公平”的原因主要是经济问题，譬如一台执行车造价就得70万元，一个固定的注射死刑的刑场需100万元，因此“目前区县一级绝大多数还没有固定的注射执行死刑的刑场或流动执行车”，如果“国家能拿出专款建注射执行刑场”，注射死刑就可以全部替代枪决。

　　而对判处死缓、无期徒刑、有期徒刑的省部级腐败官员，执行刑罚的方式也很特殊，与一般的犯罪人执行刑罚不同。一般情况是就近执行，即在哪里判决的，就在哪里执行。而对省部级官员，不论在哪里判决的，都有集中到秦城监狱去执行刑罚。

　　秦城监狱位于北京市昌平区小汤山附近，是中国最著名的监狱。这座监狱却隶属于公安部，而不是司法部。按照公、检、法、司的分权规定，监狱应该隶属司法部，因此，秦城监狱是惟一一座不隶属司法部的监狱。

　　将所有省部级腐败官员“集中到秦城监狱执行刑罚”，虽没有明文规定，但已经形成惯例，具有制度性效力，甚至准法律上的效力，而且执行很到位。“不是谁都可以到秦城监狱去服刑的。”这也许是省部级腐败官员的最后一个“特权”。（宋伟）