改革攻坚：从顶层设计到顶层推动

　　在中国共产党第十八次全国代表大会的开幕式上，胡锦涛代表第十七届中央委员会向大会作了题为《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》的报告。

　　据新华社报道，“改革”一词，在这份报告中被提到了86次，其中两次提到“全面改革”，5次提到“深化改革”。中国的改革已经进入攻坚克难的关键时刻。下一步如何有效地推进改革深化？ 中国（海南）改革发展研究院院长迟福林从十八大报告中看到了新的希望。

　　从顶层设计到顶层推动

　　第一财经日报：“顶层设计”已经成为中国这两年的热点名词，从“十二五”规划建议到中央经济工作会议，都提到加强“改革顶层设计”这一概念。从刚刚结束的十八大报告中，您有什么新的发现？

　　迟福林：我注意到在十八大报告中有一段表述非常重要。它出现在有关“深化行政体制改革”的段落中：“完善体制协调机制，统筹规模和协调重大改革。”我认为这段话虽然字数不多，但是传达出非常有价值的信号，说明高层已经认识到完善体制协调机制的重要性，将在下一步的改革中付诸实施。

　　从我国的现实情况看，已经进入一个以调整利益关系为重点的全面改革阶段。这个阶段有它的特点，改革的迫切性进一步增强，利益关系错综复杂，改革推进非常艰难。在这样一个特殊阶段，尤其需要中央的协调，需要顶层推动，否则改革很难顺利进行。

　　日报：从顶层设计到顶层推动，您如何评价这样一个变化呢？

　　迟福林：首先需要强调，改革的顶层设计非常关键。改革发展到今天，没有顶层设计是不行的。我国许多领域的改革已进入深水区，必须通过明确、统一、科学的顶层设计来集聚人心，推动重大改革进程。加强改革顶层设计，需要在改革工作机制、推进方式等多方面做出努力。

　　过去三十多年来，改革已经形成一大批既得利益者，再加上地方利益、部门利益、行业利益盘根错节，改革阻力重重。所以说需要一个超越各方之上的顶层设计。但从近年来的改革实践来看，仅仅有顶层设计也是不够的。

　　我们看到许多领域的改革低效率重复，难有大的进展。比如垄断行业改革，各种利益关系纠结不清，改革阻力相当大。有些改革说了许多年，尚未破题；有的虽然提出了方案，但是没有实质性突破；某些改革在既得利益掣肘下扭曲变形。这种状况需要顶层设计，更需要顶层推动。如果没有高层次的协调和推动，改革就会被这些错综的利益关系所阻碍。

　　从顶层设计到顶层推动，我们看到中央政府对目前的改革形势有着清醒的认识和正确的估计，同时也有着推进改革、攻坚克难的勇气和决心。虽然从十八大报告来看，只是几十个字，但是传达出的信号是丰富的、明确的，这样也使社会对于改革的下一步更有信心。

　　亟须建立高层改革协调机构

　　日报：有了顶层推动，您认为下一步的改革会有怎样的进展呢？

　　迟福林：第一，在利益博弈的大背景下，顶层推动不单体现了改革的决心，更体现出改革的政治判断、政治行动和政治力量；第二，有了顶层推动之后，有利于形成推动改革务实前进的行动路线；第三，重要的改革方案应该可以及时出来。比如收入分配改革方案，拖了十年八年了，现在还没有出台，重要的是缺乏强有力的顶层推动。第四，比较容易增强改革的社会信心，形成改革共识。如果改革只是提提口号，没有从顶层来的实际协调和推动，那就不可能攻坚克难。最后，有了顶层推动也有利于形成改革的动力。只要上层有决心、有行动，加强了改革组织上的保障，这样上下结合、政府和社会结合，就能够形成推动改革前进的合力。

　　下一步的改革包括政治体制、社会体制、经济体制三者的协同。尤其是政治体制转型，现在还缺乏共识。三个转型的融合更需要从全局的高度进行设计和协调推动。

　　所以我对中国改革的深化、对十八大之后改革的进程，有着更大的期望。只要报告中提到的“完善体制协调机制，统筹规模和协调重大改革”能够得到贯彻落实，许多改革中的难点就能够攻破。

　　日报：具体来说，完善体制协调机制会是怎样的一个做法呢？

　　迟福林：我想可以在中央层面建立一个高层次的改革综合协调机构，类似上个世纪80年代改革之初建立的国家经济体制改革委员会。当然只是类似，并不完全相同，因为现在的情况跟三十多年之前大不相同了。

　　现在改革已进入深水区，“帕累托改进”的空间越来越小。第二次转型与改革更多涉及包括政府体制在内的存量的制度变革，其深刻性、复杂性远远超出第一次转型与改革。

　　可以说现在的利益关系比三十年前要复杂得多，现在要进行的改革比三十年前更加全面，涉及的领域更广、层次更深，这就更需要一个比三十年前的体改委更高层次的改革综合协调机构。

　　过去我曾经说过，顶层设计的关键在于是否敢于在全面利益调整上动刀子。我国的改革已经进入攻坚阶段，涉及全面的利益关系调整和利益博弈。比如政府部门利益、地方利益、行业利益等等。动谁的奶酪都不是那么容易的。所以一方面需要顶层设计，同时更需要顶层推动。

　　过去我们有许多改革，政策设计也是很好的，但是就是推不下去。或者是虽然实行了，但是严重扭曲变形。比如大部制改革，改革的初衷和政策设计都是很好的，最后从实践看，实质上并没有多大改进。在落实行政范围内决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约的方面，没有实质性突破，甚至还没有真正破题，距离中央提出的目标还相差很远。

　　这个我想关键还是缺少高层次的协调。因为各个部门有自己的利益，如果没有超越部门利益之上的力量，许多利益关系确实很难协调。

　　所以说这次十八大报告，关于顶层推动与协调的话虽然不多，但意义深远。它传达出了改革行动的信号，体现出中央的政治决心和政治力量。只要落实到位，就可以攻坚克难，保障很多方面的改革加快推进。