打破城乡壁垒——来自基层的中国改革探索的报告

　　新华社北京12月4日电（记者沈锡权、李柯勇、谭飞、丛峰）农民变居民，一字之变的“含金量”有多少？村集体的资产能否量化到每个农户头上？农民能不能拥有“房地产证”……

　　党的十八大前后，记者深入到东中西部一批城乡统筹改革先行先试地区调研，发现60多年来阻碍城乡均衡发展的“二元结构”桎梏，正在被逐步打破。越来越多的农民改变“身份”融入城镇，部分人开始在村里拥有了自己的各种“产权证”。一个个中国城镇化过程中相继遇到、无法回避的问题正在被逐步破解。

　　消除“户口本上的不平等”

　　一个中国的农村孩子要想成为“城里人”并享有各种福利、保障，以往只有两种途径，即入伍或读大学。这种延续数十年的“常态”正在被打破。

　　今年下半年，广东中山市在珠三角率先全面启动户籍登记管理制度改革，近百万“农民”将于年内全部换发户口本变“居民”。

　　“户改是中山统筹城乡的突破口，关键在进一步缩小城乡差别，将原先城乡福利待遇差距的"沟壑"填平，逐步实现全市公共服务均等化。”中山市发展和改革局副局长李永东说。

　　以“城乡分割”为根本特征的城乡二元户籍管理制度，在长达54年的时间里，构筑了“农业户口”与“非农业户口”在实际利益分配上的不平等。如在中山市，户改前城乡退役士兵安置标准，城镇居民为40578元/人，农村居民则为8765元/人，相差4倍多。

　　“户籍利益”几乎涵盖了所有公民权益。就业、医疗、教育、社保、计生、扶残、体育、事故死亡赔偿……有研究人员做过统计，在一张户口本的背后，共有67项城乡居民“非同等待遇”。

　　安徽省铜陵市委书记姚玉舟说，户籍制度改革是统筹城乡改革的“牛鼻子”，也是城镇化的关键。它不应作为一个屏障和壁垒长期存在，不能当作一道“附加题”放在最后去解决。

　　新世纪初以来，全国已有10多个省份开始“试水”户籍制度改革。各地在户改试验中大力推进公共服务向农村延伸，逐步实现城乡居民公平地享有学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等权利。

　　嘉兴市南湖区凤桥镇永红村刘阿玉做了几十年的“农民”，伴随着他家的户口被登记为“居民”，与之而来的是享受政府公共服务的延伸。刘阿玉说：“我们看病以前顶多去镇上卫生院，现在有城乡统一的医保卡，到城里大医院看完了刷卡、办报销，一个大厅换个窗口就办理了。”

　　“统筹城乡发展的精髓，就是公平。”嘉兴市农办副主任徐勇说，公共服务理应政府“买单”，因为那是缩小城乡实际差距的重要途径。

　　“改户口不仅仅是换一个本子。在铜陵，一个农村户口转成居民户口的"财政成本"大概是在12万元到15万元之间（全国平均数在18万元左右）。”姚玉舟说，“户改是个"纲"，它一打通，社保、医保、教育等各个领域城乡一体化改革就可启动。”

　　核心是推进产权制度改革

　　在11月中旬刚拿到新户口本结束当了69年“农民”的历史之后，中山市沙溪镇龙瑞村村民刘冠农还是不无忧心地对记者说，他们村里有集体土地，有估价14亿元的公共物业，村民年终都有1万元的分红。成了“居民户”之后，这些东西会不会有改变？

　　农民渴望享有与城里人一样的各类公共服务权益。然而，即使是面对 “改变身份”的诱惑，农民更在乎的是过去一直以“集体”的名义存在于村的财产权利，户籍改革、城镇化后，如何明明白白地落实到自己的头上。

　　“城乡统筹不从农村产权着手，改革就会变虚。”浙江省委常委、温州市委书记陈德荣认为，“农村产权改革是核心。产权明确之后，进了城的人照样可以拥有村里的股份。”陈德荣说。

　　温州市从2010年起实施农村“三改”：股改，把非土地资产股份制改革；地改，把农村的土地确权到人；户改，取消城乡居民身份限制，按居住地登记户口。温州海城街道东门村支部书记胡向京说，村集体资产以前就像“玻璃箱子里的东西”，看得见摸不着。如今，全村2650名村民全部变身为“股东”。

　　经济学家厉以宁教授认为，政府给农民发房产证是提高农民收入的“撬杠”。

　　2011年末的中央农村工作会议指出，要保障土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等农民的合法财产权利。今年中央一号文件要求，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”。

　　在城乡一体化改革先行先试的成都市，截至今年10月底，全市普遍开展了农村产权制度改革，共向农户颁发农村土地承包经营权证110多万本、集体土地使用证111万余本、房屋所有权证118万余本。

　　手捧三本封面上都印有鲜亮的国徽的证书，成都市新津县袁山村农民袁福清对记者说：“我们农民最大的财产就是土地和房屋，以前是既没有什么东西能证明，也没有办法变现融资。如今，有了这些法定证件，不仅吃了定心丸，也有可能变现了。”

　　推进改革需化解制约因素

　　十八大报告中明确提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”对一些地方官员来说，这样可能使“土地不好征了，财政收入少了，工作难度大了”。成都市常务副市长孙平说：“土地产权改革之初，区县一级干部鲜有支持者。为此，我们做了大量说服工作。”

　　也有专家分析，户籍制度改革之所以引起一些地方政府敏感，首先在于其直接与教育、社保、医疗等诸多社会福利挂钩，在当前经济不振、普遍面临财政压力的情况下，会增加地方政府的财政负担。

　　而更深层次的经济原因是，户改会联动农民土地确权的“地改”，土地出让金是一些地方政府最重要的预算外财源。

　　农民资产登记办证已被肯定是一种创新，但目前的政策法律条件下，农村产权证的“含金量”还十分有限，农民资产流转受限仍然很多。

　　关于农村土地产权制度，浙江省政府参事顾益康说：“只确权不流转，确权失去意义；只流转不确权，流转没有依据。城乡一体化，最核心的发展主体和发展资源要素的地位和权利平等，可以由市场来优化配置。”

　　作者：沈锡权 李柯勇 谭飞 丛峰 (来源：新华社)