澳门通过财产公开法案：一场渐进式破冰之旅

    2013年1月3日，澳门立法会最终通过了“财产公开”的法案。待特首签署公布法律后90日生效，横扫政界各个范畴。

　　这部重点针对社会权贵的法律，注定会遇到鲜为人知的重重阻力。在这个过程中，如何凝聚共识把反对者们变为拥护者、沉默者？

　　从提出修法至今历经近4年，特首计划的提交草案时间、立法会主席批示的完成审议时间均大幅拖延。这是“利益集团”所为吗？侵犯隐私权、公开会引发动荡、商人从政忧心曝光利益输送……澳门最大的阻力究竟为何？

　　港澳都曾贪腐盛行，澳门选择了一条迥然不同的“循序渐进”的路子，没有引起骚动、大幅反弹。财产公开只是澳门廉政制度建设的一个缩影。

　　从20世纪90年代开始，对参与选举者清白的呼声渐起，探索出财产申明书。回归后，澳门特区严厉申报法律制度。2007年欧文龙案爆发后，又起反思声。2009年参选特首的崔世安深谙民意，顺势承诺阳光法案、财产公开正是这个决心真正开启了财产公开的大门。

　　2009年至今，南都特派澳门记者亲历了修法历次舆论争议，亦采访询问了包括特首在内的各方人士，记录下这场渐进式破冰之旅。

　　在2011年11月，国家监察部副部长王伟一行考察澳门时说，澳门的财产申报制度给予他们很大的启发，可以借鉴。

　　胡永顺名列澳葡时代警界中高层。他扬起眉头说，“(十几年前)我够胆公开大声说：当差(从警)我连一串鱼蛋都没贪过！”

　　回归前他在街头执勤时，拿串鱼蛋丢下几块钱，小贩要猛追上还钱：阿SIR你做甚，你们吃东西不用钱的！虽说风气如此，而他从不白吃白拿。

　　但他当时还是反对申报财产，因为“这像个紧箍咒，没几个公务员喜欢。”现在的胡永顺支持财产公开。今天，澳门没有警察够胆吃免费鱼蛋，春节收个红包都可能被CCA C(澳门廉署)告上法院。

　　即便如此，立法“财产公开”还是历经近4年，超出了多数人预期。特首的施政报告中，计划2011年首季提交草案，结果是11月14日。立法会主席批示要求2012年2月16日前完成审议。截止日后来改为12月31日。

　　直到今年1月3日，立法会才完全通过财产公开法案。

　　行政会

　　特首都公开了，你们为何不可？

　　首先把变革中的阻力、矛盾公开化的，是行政当局。

　　2011年11月，行政会召开新闻会，宣布讨论完草案。发言人梁庆庭只简单公布草案内容，但记者们都傻了眼。

　　此前廉署公开咨询的起草文本中，写明行政会成员属公开之列。但新版本中，无立法会议员、行政会成员。

　　梁庆庭解释，因为对象重点是政府部门的执行者，而行政会只是辅助特首决策的机构。“实事求是一点，逐步推行是合适的。”梁说，可视未来执行情况再检讨。

　　行政会成员可以不是官员，但均属社会贤达，多数身兼商界。而特首作重要决策之前需咨询该会，如提交法案、制定行政法规、解散立法会。

　　多名资深传媒人回忆说：“感觉违背公平的常识，连特首都公开了，你们为何不可？虽然不是行政官员，但一样掌握重要信息，在街坊们眼里也是官。”

　　行政会讨论的过程依法不能公开，仅发言人摘要式透露。而下一步的决定权在立法会。

　　澳门记者们使出“基本功”：围堵。每名出席公开场合的议员，都被问起是否支持公开。

　　被围堵的议员们一边倒地支持公开。诸如“赌王”何鸿燊的四太梁安琪，亦直呼不介意公开。激烈者则批评行政会是拉议员落水，议员本身就应该公开财产。

　　而持微词的议员，至多说句“我做生意有多少钱，连老婆都不知”、“扩大范围要取得共识，要循序渐进。”

　　激烈者则在媒体上反驳：政府在哪个区域的重点发展思路，这样敏感讯息行政会都提前掌握，甚至他们的意见影响决策。只有公布财产他们才会有所顾忌！

　　这场公开论战中，没有一名行政会成员跳出来反驳。亦未提供更多的自我剔除的理由。

　　廉署

　　让社会、媒体、舆论去评论

　　“假如他们再跳出来说就很难看了。”澳门理工学院公共行政副教授娄胜华说，身家不富有的行政会成员没有理由反对。

　　“而真正的反对者，才会回避危害自己利益的东西。”娄说。他们不需要公开说、甚至不敢说。

　　因为舆论和民意很清晰，被挑起后唯有顺势而为之。

　　廉署把文本公开咨询前需经特首过目，行政会讨论完也需经特首。娄分析，特首应该都没反对。“理论上特首可不理行政会，它只是咨询机构，但一般会尊重它的意见，再多考虑、讨论。”

　　对于修法过程中这场最大的舆论风暴，最早有预期的应该是廉署。

　　特首提修法廉署起草市民咨询咨询行政会提交立法会。这个流程中，提案人代表就是廉署。完成时间从计划中的首季度延至11月份。

　　截稿前，廉署尚未对南都的采访函回应。多名资深澳门政治分析人士称：廉署这一角色本身就如履薄冰，它执行每一步修改，又需考虑到每个步骤可能出现的强烈反弹。

　　“如果每个阶层都有强烈诉求公开，对公开范围、程度看法也一致，那就不可能拖延。”澳府一不具名高级官员说。

　　澳门大学政府与行政学系副教授余永逸则分析，廉署最初就需考虑文本能否在行政会、立法会通过。廉署的老板是特首，自然希望稳妥地办好事情。

　　“两会(行政会和议会)很多有钱人，公务员本身也担忧公开侵害私隐。就这样拉锯。好在有个市民咨询的程序，所以可用更大广泛范围的民意来刺激反对者。”余永逸说。

　　后来法案最终表决时，廉政专员冯文庄说到另一种权力(行政监察权)时说，廉署是最没有权的部门，建议都只是建议，部门只向它的上司负责。“幸好法律允许廉署公布调查报道，能让社会、媒体、舆论去评论。”

　　所谓的“民意”总是被不断地挑起，达到一定的范围时，会各自站到道德、权利、权力的高点。

　　最终决定者，唯有大势和实际情况。

　　委员会

　　谁该公开？公开什么？怎么公开？

　　基于“公平”的常识，记者们围堵寻求答案。

　　在报道和讨论中，站在道德制高点上的一方最轻易表达意见，也较易最早获得附和。其中一种说法是需严厉地公开，不管是什么人公开、公开什么内容。

　　2011年12月16日，立法会全体大会一般性通过法案，意即认同“公开”这一修法方向。立法会主席批示给第一常设委员会，要求2012年2月16日前完成审议并交意见书。随后，“鉴于法案的复杂性”，截止日期被延期至2012年12月31日。

　　在委员会讨论时，舆论已不限于是否剔除行政会成员。

　　澳门已有严厉的申报制度，每名公职人员(含澳门版“国企”职工)及其配偶，申报内容则包罗万象、五花八门。这些是否都要公开？

　　委员会中多数议员接受南都采访时说，讨论时无一人反对公开，只是谁该公开？公开什么？怎么公开？议员们誓言不能闭门造车，需听各方面的声音。

　　银行存款、珠宝、金银……这些资产易流动。公布了物业地址、股份，还有这么多现金珠宝，岂不是给绑匪们提供了“指南”？

　　如果详细到每件物品，是否有点感觉像赤裸着走在大街上？这样会不会引发动荡、天下大乱？

　　而隐私权也是天赋的自然人格权利，无论贫富贵贱都应当享有，新的修法是否与其他法理精神违背？

　　委员会剑指最核心的问题：谁该公开。廉署、委员会、社会各界的共识是：从权力中心做起，掌握政府重要资讯的公职人员、有决策权的官员均需纳入其中。

　　公开者的范围过窄，整体上达不到有效监察。对于行政会成员、立法会议员、副局长、办公室主任、主要官员、澳门版“国企”领导们、司法官均被纳入其中。

　　到了2012年3月，一个棘手的问题出现：检察官委员会来函，担心会影响司法独立、不尊重司法官、涉及司法官及其家人安全。

　　司法官

　　世界各地财产公开制度分类

　　“司法独立是法治社会的核心价值，是制度建设的基础，也是澳门宪制法律即《基本法》所保障的。”立法会的《意见书》后来这样写，这是各界共识。

　　检察官委员会秘书处亦曾向南都发来文稿，表达意见：因为澳门司法官在作决定时与内地不同，没有自由选择的可能性。假如有何怀疑，任何人都能声明异议、预审、上诉。

　　而实际上，澳门市民上诉特首、司长、检方的例子也常有出现，终院的最终裁定均需公布以供社会监督。

　　换言之，有检察官质疑，公开财产不能在澳门司法活动中真正起到监督作用，因为没有滥权的空间。他们还担心一些人不理解法律，对司法官进行“攻击”、“抹黑”。

　　《意见书》详细记录了从法理、比较法、实际等各方面的论辩。

　　立法会第一常设委员会和廉署，把世界各地的司法官财产公开制度分类。

　　如中国台湾地区、美国联邦法院法官等，所有的司法官均公开。如韩国、葡萄牙等仅让宪法法院或高级法院的公开。而如澳门等地，则是申报但不公开。亦有极少数地方，不强制申报也不公开。

　　正因为公开没有统一的模式，“公开机会制损害司法独立”的说法亦无定论，而联合国的反腐明确的“公职人员”包括司法职务。议员们如是说。

　　廉署则特别提出，澳门实际情况是将财政和行政自治权交给司法机关，其采购亦由自身决定，回归前则由澳葡行政当局管理这些。

　　澳门尽管是行政主导，但无损三权独立。假如把行政和立法均纳入公开范畴，司法也应该纳入。

　　应该在不影响司法独立的情况下，选择适当的措施加强司法官的廉政建设。

　　既得利益者

　　商人从政+官员从商=最大阻力

　　南都记者在问及参与立法的每个部门，对方均回答自己并故意没有拖延。

　　在阴谋论的思维里，会有既得利益集团在阻挠变革。常设委员会等则解释，自己的工作只是更完善地走好程序。因为要让绝大多数人认可。

　　余永逸等多名学者研究认为，商人从政或者官员从商，是理论上反对财产公开的阻力。

　　谁能以职位、影响力，获取直接、间接的利益，只有其本人最清楚。“我们无法科学得出澳门有无既得利益者、有多大，但既得利益能带来巨大动力去阻止。”

　　多名商界出生的从政者受访时则反对这一总结，反对将其标签化，称商人从政并不是阻力。他们个个赞成公开，“钱赚得清清白白的，我怕什么！”

　　娄胜华等学者坚持认为，不会有人公开说出来。“因为被公布者本身抗拒，意味着可能公布利益关系，他们本身的利益可能受到监督。”

　　天赋隐私权、公开会引发动荡、商人从政……究竟澳门最大的阻力是什么？

　　“最难的是决心，下这个政治决心非常难，也可以说是最大的阻力。”娄胜华说。

　　其实早在2009年底，澳门这场微小的变革已消除了最大的阻力，特首崔世安承诺修法。立法讨论过程中，特首办以及崔世安本人，均曾向南都记者表示：认同公开从权力中心做起，从特首表率开始。

　　剩下的只是慢慢的拉锯、博弈。

　　南都记者 蒋生 发自澳门