北京养犬管理规定存多隐患 本届人大将修订完善

　　从天天不离口的食品安全，到家家离不开的义务教育；从立竿见影的就业援助，到泽被后世的能源节约；从宏观的中关村自主创新，到具体的规范性文件备案审查……过去五年来，市十三届人大常委会履行人大立法职能，制定和修订地方性法规47项，并在全国率先探索了法规预案研究、立项论证、立法后评估等立法程序新机制。

　　五年来，先后共有36项法规项目进行了立项论证，常委会主任会议同意立项31项。据悉，情况比较复杂的控烟条例、基本住房保障条例等法规项目现已完成了法规预案研究工作，有望排入今年常委会的立项论证计划。

　　关键词：

　　【法规预案研究】

　　样本：《北京市控制吸烟条例》

　　一项法律法规，是怎样从无到有，进入立法程序、出现在公众视野的呢？《北京市控制吸烟条例》是样本之一。

　　人大代表建议立法控烟

　　2011年初的市十三届人大四次会议上，应松年等19位人大代表提出制定《北京市控制吸烟条例》的法规案，建议通过明确责任主体、控烟范围、处罚措施等，为本市控烟提供切实有效的法律保障。当年，控烟条例列入市人大常委会法规预案研究的工作安排。

　　所谓“法规预案研究”，通俗地讲，就是在立法前先“做功课”“这主要是考虑首都地方立法具有其特殊性，也具有科研院所和专家聚集的优势。”市人大常委会副秘书长、研究室主任刘维林表示，针对一些事关首都科学发展和人民群众根本利益，迫切需要通过立法解决，但涉及的矛盾比较复杂不宜马上进入立法程序的项目，常委会会先成立项目工作组和课题组，就立法的必要性、可行性、科学性进行全面深入的研究，并在此基础上拟出专家建议稿，再提请主任会议决定是否纳入立法计划。

　　首个预案研究项目启动

　　2011年6月8日，第一个法规预案研究控烟条例法规预案研究项目正式启动。项目由市人大常委会法制办牵头，项目组还包括市人大常委会教科文卫体办、市政府法制办、市卫生局、市爱卫会等，颇引人注目的是预案研究的“外援”身为市人大代表的中国政法大学公共卫生法研究中心主任应松年教授及其课题组。

　　半年后项目结题。政法大学课题组向项目组汇报了研究成果。研究报告称，人身健康权属于公民的基本人权，尊重吸烟者自由的同时，更注重保障社会公众(非吸烟者)的健康权不受侵害。报告在指出现行法规不适用的同时，提出本市控烟立法的可行性建议：实行“限定场所、加强引导、单位负责、公众参与”的原则；扩大禁烟范围，规定室内公共和工作场所完全禁烟，室外重点区域禁烟，明确室外设置吸烟区的标准，允许设置临时性禁烟场所等。

　　今年有望立项论证控烟

　　在吸收了项目组的意见和建议后，《北京市控制吸烟条例》（专家建议稿）于2012年3月底正式对外公布并征求意见。拟规定室内公共场所、工作场所、公共交通工具内全面禁烟，医疗机构和教育机构的室外区域禁止吸烟，风景名胜区、公园、游乐场等室外区域应当划定吸烟区，吸烟区外禁止吸烟。公民在禁烟场所吸烟且不听劝阻的，或将面临50元至200元的罚款。此外，专家稿还建议在每年5月31日“世界无烟日”当天停止售烟一天。

　　专家稿甫一面世，便引发了巨大反响。征求意见的网页瞬间被刷屏，有人“吐槽”自己“被吸烟”经历支持控烟，也有人质疑条款严苛难以执行。市人大法制办表示，吸收各方意见修改后的专家建议稿将成为控烟条例的基础性文本，交给相关部门。

　　据悉，十三届人大常委会五年来共完成了控烟条例、基本住房保障条例、农村宅基地和农民住宅条例和养犬管理规定（修订）等四项法规预案研究，现已完成了报告和专家建议稿，拟全部列入十四届人大常委会立法规划。其中，控烟条例有望排入今年的立项论证计划。

　　关键词：

　　【立项论证】

　　样本：《北京市河湖保护管理条例》

　　亟待立法规范的领域众多，先立哪个不立哪个？立法要达到怎样的效果？有了足够的依据和准备，过了人大常委会主任会议“立项论证”这一“关”，才算进入了正式的立法程序。

　　河湖保护立项论证高起点

　　“7·21”特大自然灾害，让《北京市河湖保护管理条例》的出台显得格外意义深远。实际上，早在2010年这一条例的立项论证座谈会上，即有水务和法学专家及市人大代表对这一条例提出了“高起点”的期待，他们提出，为规范、指导、制约人对河湖的行为，制定一部有针对性的、有前瞻性的河湖保护管理法规势在必行，特别是要“提高保护管理标准，建立起统筹协调和更具强力的河湖保护管理体制”。

　　河湖保护管理条例草案分别于2011年底和2012年5月底提交审议，三审表决时恰逢“7·21”特大自然灾害之后的当月底。最终通过表决的《条例》有十余处提及河湖防洪减灾能力。其中明确规定，在河湖管理范围内，禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物；利用河湖开办旅游项目，以及河湖绿化、建设绿色步道和亲水健身设施等，前提条件均为不损害河湖的行洪能力，确保防洪安全等。

　　五年来立项论证36项法规

　　像这样的立项论证自2008年以来，共有36项，主任会议同意立项31项，其中20项已经常委会审议通过，陆续开始实施。

　　市人大常委会法制办主任张引认为，立项论证有效发挥了常委会在立法中的主导作用，较好地统筹了政府的起草和人大常委会的审议工作，避免了部门立法的缺陷。

　　他介绍说，经过科学严谨的立项论证，有些法规项目的立法思路发生了重大调整。比如原先计划修订的《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》，列入2009年立法规划时变身为制定《北京市水污染防治条例》。从《实施办法》到《条例》名称的改变背后，是立法思路由“无害化”向“资源化”的转变。

　　也有没有通过立项论证被暂缓或者干脆不予立项的。比如2009年计划制定《北京市物业管理条例》，鉴于本市住房体系的多元化特点、物权法和国务院物业管理条例出台时间较短，一些法律和理论问题尚未梳理清楚，当时市人大常委会研究认为立法时机尚不成熟，暂缓立项。

　　关键词：

　　【立法后评估】

　　样本：《北京市养犬管理规定》

　　法律制定颁布后，实施效果如何？几年来，常委会先后对养犬管理规定、历史文化名城保护条例、实施动物防疫法办法、学前教育条例等法规开展立法后评估。

　　首部单项法规立法后评估

　　以与百姓最贴近、立法时矛盾最多的《北京市养犬管理规定》为例，这部法规2003年出台，因此前“高收费限养”，当时匿养犬数量巨大，《规定》确定了“合理收费、规范管理、保障他人的健康安全、维护社会秩序与环境”的思路。2009年，这一规定成为第一部单项法规立法后评估项目。

　　时任市人大常委会内务司法办副主任潘爱兵介绍说，评估发现，尽管新规实施后全市登记犬只数量每年递增10万只，可还是有大量犬只隐匿未登记，尤其农村地区登记率很低；而且登记犬的狂犬病免疫注射率也仅有80%左右，这主要是由于各区县负担的疫苗费用存在较大缺口，全市缺口达920万元，留下了狂犬病隐患。此外，相当一部分养犬人存在遛犬不系链、不清理犬粪便等陋习，养犬人与不养犬人之间的矛盾日益尖锐。

　　评估小组提出，在基层建立健全包括街道办、社区民警、居委会、物业等在内三级养犬管理工作监管网络，逐步形成居委会监督检查、社区服务站具体指导、养犬自律会引导养犬人的“三位一体”社区养犬管理和服务工作模式。

　　目前，养犬管理规定已完成法规预案研究，计划由本届人大常委会进行修订完善。

　　立法后评估可委托第三方

　　“立法后评估”是市人大常委会开创的一项新的工作机制，形式比较灵活，既可由立法机构委托第三方单位开展独立调研，形成独立的评估报告，也可与立法机构及其部门共同开展调研工作。据市人大常委会法制办负责人介绍，立法后评估的标准大致可以分为四类：考察法规在制定后是否达到立法预期的效果、从法规实施情况总结立法的有益经验、评估法规与形势发展是否相适应、对法规规定的一些制度或者执法行为进行成本分析评估。

　　评估报告一般包括提出可供今后立法借鉴的经验，该项法规是否需要修改等建议。经主任会议讨论后，如果认为确需修订或废止相关法规的，评估报告可转为立项论证报告；如果法规确需改进，也可提交执法部门研究改进执法工作。

　　声音

　　市人大常委会主任杜德印：

　　要适当调整由政府部门主导立法的工作程序。北京人大正在实践的法规立项论证、立法的后评估以及预案研究，就是要让人大和政府统筹起来，打破起草和审议“脱节”的局面，这样才能够结合推进立法体制的改革，真正提高立法的质量和实效。

　　市人大常委会法制办主任张引：

　　以前立法更倚重政府行政部门，提供便于管理的法律依据；现在把立法价值取向调整为保证国家法律实施，促进首都科学发展，规范权力运行，保障公民合法权益，维护社会公平正义上来。

　　本版撰文 晨报首席记者 姜葳