重庆政府性收入增幅缩减 未来收入仍系土地增值

　　重庆报道

　　1月31日闭幕的重庆市“两会”中，市委书记孙政才和市长黄奇帆都多次强调，重庆仍处于“欠发达阶段，欠发达地区”。但同时重庆仍在过去五年创造多项西部经济增长第一，比如其城镇人均可支配收入。

　　在政府工作报告中，当地称2012年是发展进程中极不平凡的一年。在此之前，当地5年财政收入平均增长超过35%，重庆以运筹财政和国有资产进行的经济突进，引起各界的讨论。而这一年，当地财政收入预算中，最为重要的国有土地使用权出让收入（以下称土地出让金）近乎零增长。

　　在当地“两会”上，这一指标并未引发太多的讨论。但代表委员关注的城乡统筹、政府债务问题，都与之紧密相关。与之相关的方面包括，区县园区建设将更大程度倚仗土地出让收入的转移拨付；国资资产负债表将受其影响；重庆如何调整县市之间的权限，也与之紧密相关。

　　总量:财政增幅收窄

　　在加强税费征缴后，全市一般收入仍仅完成预算的99.6%，与此前五年的年平均增幅相比，不到二分之一。政府性基金预算收入也仅达增长1%。

　　令人担忧的现象已经出现。2013年预算报告显示，重庆土地出让金收入较上年几乎零增长。在2012年该项实际收入未像过去几年实现大幅超收后，当地继续维持较低预期。在其他直辖市和欠发达地区，土地出让金预算也显出类似特点。

　　但对过去五年土地出让金增长占财政收入均超25%的重庆而言，这样的“刹车”虽有宏观政策背景，其意味和影响却可能远甚于发达地区。自2007年约106亿，到2011年即超过1100亿，土地出让金在当地政府性投融资增量中举足轻重。

　　政府性收入增幅收窄，恐将在中期延续。2012年第一季度，当地税收收入也曾出现负增长。在3月15日中央免去薄熙来职务时，常务副市长到财税部门统一思想，提出的第一项工作任务，即要加强税收征缴。一周后财政部门牵头，其他部门参与会议进行分析。

　　财政局局长刘伟当时对本报说，除了2011年一次性补征（影响同比增幅）外，汽摩、地产、建筑等产业遭遇的外部环境不佳，也是各部门达成的基本共识。当时，外界对重庆所谓地方负债误解颇多，传播甚广。事实上，仅就一般预算和政府性基金，重庆2011年尚有结余。

　　真正令高层关注的是，政府性投资计划和实际投资财力的匹配情况。张德江赴任市委书记第一周，就曾召开与公共财政投入相关常委会，为了解全面情况，当时还专门邀请市政府财经产业部门负责人参与。

　　据参会人士透露，张要求审慎评估各类公益性投资项目，同时也要保证政策的持续性。此后在国资企业层面，重庆开始排查各级投融资平台的BT项目，并暂停了部分项目审批。财经部门负责人称，自2010年国务院摸排地方政府性债务以来，2012年是管理较严格的一年。

　　2012年预算执行情况显示，在加强税费征缴后，全市一般收入仍仅完成预算的99.6%，与此前五年的年平均增幅相比，不到二分之一。政府性基金预算收入也仅达增长1%。全年收入的增量部分，主要来自于中央转移支付。

　　在国资系统内部，土地出让金、税收收入下降，预示出其未来化解债务的压力。兼任国资委党组书记的黄奇帆公布过两次全市政府性债务数据：

　　一次是2011年9月，黄说“财政平台债务1800亿元”；一次是2012年5月，黄给出的数据是，重庆政府债务为2600亿元。黄认为，“在中国约10.7万亿元政府债务中，重庆占1/40，这与重庆经济发展规模是相适应的。”重庆在当年审计署专项报告中，负债情况属于较好的前10个省份之一。

　　当地发改委计划显示，2013年，重庆全市还将推动1.1万亿投资。两会期间，财政局局长刘伟对本报记者说，过去的债务同时也是投资，应该能逐渐产生一些现金流入。但也有当地国资部门人士认为，单就过去几年的主要投资项目，还无法在短期自我平衡。

　　结构:县域发展不均衡

　　部分区县代表希望市政府放宽建设用地指标，同时能给予新建产业园区以财政性支持。也有一部分代表提出，对县级政府性债务仍要予以高度警惕。

　　在重庆政府性债务中，“其中市级约800亿-900亿元。”一位财政部门负责人向本报透露。主城以外的29个区县将承压更多。本届两会上，在市级主要官员在场时，区县代表在经济问题中谈及最多的，一是增加土地指标；二是调整财政资源分配；三是加大资金支持。

　　至2012年11月，部分区县，尤其是东部区县的一般财政收入和政府性基金双双负增长，其中有数个县土地出让较上一年锐减超过30%。这已促使市政府提高了2013年支持区县的财政资金数量，在约850亿市级政府性基金中，就安排170亿支持县级划拨土地和园区建设。

　　重庆的县域生态尤为复杂。首要问题是区域间不平衡，市一级既希望集财力统筹，又希望投资有规模效益。黄奇帆今年小组讨论中，曾在沙坪坝区现场发表讲话长达十数分钟，他的核心观点是，重庆的治理架构，仍类似一个经济体量较小的省。孙政才也几乎在所有小组发言中强调“欠发达地区、欠发达阶段”的判断。

　　其次，因资源集中，县一级政府融资手法，债务问题较市一级更复杂。以2011-2012年发行企业公司债的区县较优质的投融资平台（可视其为较优质的区县平台）近年的资产负债表看，其流动资产项下，除账龄不一的应收账款和其他应收账款外，主要即是大量“土地使用权”存货。

　　这些资产是应对未来债务资金来源，又往往是信贷、信托资金的抵押品。两会多个代表团的信息显示，在地产调控效果显现时，部分区县代表希望市政府放宽建设用地指标，同时能给予新建产业园区以财政性支持。也有一部分代表提出，对县级政府性债务仍要予以高度警惕。

　　比如，江津区滨江新城管委会主任王礼认为，“江津城市发展空间已经严重不足。建议市委市政府加快审批并同意江津双百城市规划修编”。

　　2012年末四部委财预463号文件，发改委关于企业债发行的规范性文件都要求，地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。而在相关文件出台前，渝东和渝西的区县平台公司，都曾有过类似操作。

　　2010年相关审计报告显示，重庆市有19个区县（自治县）融资平台公司存在注资等问题，涉及金额达84.9亿元。九龙坡区委副书记、区长丁洪建议：“高度重视区县债务问题，减轻市区共建项目的区县负担程度，从体制机制方面入手，认真研究化解区县债务……科学合理考核区县，清理和规范市级部门对区县的单项考核”。

　　此外，重庆还存在特殊的库区和少数民族地带，需要大量财政转移拨付。此次两会上，重庆市移民局一位负责人说，“重庆（2017年）率先建成小康，全市问题不大，短腿在库区。”这些地区对市级资金极为渴求。一位少数民族代表提议，应该将对这类地区的发展基金由2000万提高到2亿元，否则无力推动产业项目。

　　如何处理县市资源的划分问题，在本届重庆两会中尤为引人关注。本报记者不完全统计，至少有超过15位代表发言中提及“简政放权”问题。在私下接受采访时，部分代表也提及，过去的问题一是一些财政性收入转移拨付不够，二是区县跟风政策追加了一些市政投资造成压力。

　　梁平县人大常委会主任郑云山也说：“近年来市里停止审批‘两翼’地区特色园区拓展项目，并积极推进户籍制度改革，导致生产要素和相关资源（含人力资源）均向主城及周边集聚，一定程度影响了‘两翼’区县的发展，不利于振兴县域经济，应明确‘放什么权、让什么利、怎么支持搞活’的方向性举措”。

　　但是，区域竞争似乎又需要上层协调，比如重庆市万州区委副书记、副区长谭登平认为要从“全市层面加强对产业项目的布局，避免区县之间市场分割、产业雷同”。同样的意见也出现在铜梁县委书记高必金的发言中。一位市级财政部门官员分析，只有管住钱和土地，产业规划才能落实。

　　过去曾长期主持重庆市人大常委会工作的代表陈光国也说，“过去关于市里简政放权问题，区县应认真思考市里放什么权、怎样放权等，进一步激发区县发展活力。”

　　机制:争议投融资公平

　　王鸿举则建议：“重视服务型政策建设，认真汲取前几年的经验教训，严禁徇私枉法、以权代法、干预司法”。

　　如何打开新的资金通道，在存量债务和投资计划双压下，继续维持高速发展。刘伟介绍，当地安排财政性投资时，都会考虑到配套收益问题。但从当

　　地国资平台的运营来看，许多未来收入仍然系于土地增值上。

　　黄奇帆在一次代表团发言时也说，“要通过土地经营、地票政策、土地整治等改革措施，解决好债务问题，弥补发展的资金缺口”。

　　以2013年市级土地出让金收支预算为例，除去各项成本性支出，年收益约为310亿元，约占总收入的40%。收益部分的87%再次进入城市和事业单位的基础设施，和园区建设补助中，其中130亿元用于交通设施建设中。

　　土地是同时撬动资金和产业的资本，又是债务持续力评估的关键资产。近五年，重庆全市出让土地的单价并不完全是下行趋势，而显现出与宏观调控周期吻合的走势。但就固定资产投资和新增建设土地的比值看，投资强度近年甚至还有所下降。

　　1月23日本报记者受邀参加的国资工作会议上，当地国资账面仍交出较好答卷。国资委主任崔健说，“过去一年，极不平凡”。国资委所属经营性企业实现利润总额245亿元，同比增长20%，净资产收益率7.4%。而全国国有及国有控股企业净资产收益率为5.9%。

　　会议公布，国资委管理的投融资企业资产负债率57%。其中渝富资产管理集团有限公司“核心指标名列全国资产经营管理公司第一。”事实上，渝富公司60%以上的营收，即来自于土地储备和出让业务。其流动资产中最大科目，也是土地出让权“存货”，至2011年末，数值与所有者权益大体相当。

　　重庆市2013年将推动更多国资企业整体上市，但这还与中央政策相关。从2013年国资经营预算看，国企上缴的利润额较过去几年调低，且上缴部分再支出安排中，仍用于国企资产重组等方向，并未直接投入公共民生支持。

　　重庆官方一直希望实现“国进民进”态势。民资在过去五年GDP占比已超过60%，但就投融资领域的公平待遇问题，在当地仍然引起诸多争论。比如政协委员，重庆市杜克实业有限公司董事长杜长春则认为，而在6+1产业中，民营企业真正所占的比例，不会超过40%。

　　“有次我找秘书帮我梳理了一下，民营企业立一个项，需要盖多少章。梳理下来，真有90多个。”在重庆市政协联席会议上，新任重庆市政协副主席童小平说。

　　重庆市原市长、本届仍留任重庆市人大代表的王鸿举则建议：“重视服务型政策建设，认真汲取前几年的经验教训，严禁徇私枉法、以权代法、干预司法”。