中国青年报：搭紧制度笼子才能关进权力

　　无论从反腐的宣示还是从实际的反腐成效来看，新领导层对腐败的“零容忍”姿态给了社会很高期望。确实，反腐到了要和时间赛跑的地步，腐败不反不行，这一点在近日召开的十八届中央纪委第二次全会上也得到了体现。

　　习总书记在会上的讲话，从作风、反腐和权力运行三个角度谈到当前面临的严峻形势，强调要有腐必反、有贪必肃，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打；同时要加强对权力运行的制约和监督，“把权力关进制度的笼子里”；并要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓工作作风。可以讲，这是一篇反腐檄文。

　　客观地说，执政党不可谓不重视反腐，要论反腐的机构、制度规定及对党员干部的教育，世界上少有国家和政党像这样全面。但为什么权力就是关不进笼子？答案就在于，笼子还没有搭建好。

　　一方面，是搭笼子的“材料”或如党建专家王长江最近撰文所言，是制度要素还没有全部准备好，还缺一些质地优良的“材料”；另一方面，是已有的“材料”没有通过一种方式，形成一种笼子的结构，或制度体系。任何形式的腐败，不论具体原因为何，根子都在官员权力过大，不受或少受监督。而官员的权力过大，又在于其权力过于集中，缺乏制衡机制。所以，要分割官员的权力，就必须把原来集中于一个人或机构的权力，分散到不同的人或部门，并用法律形式固定下来。

　　目前，我们最缺乏的就是政务组织法。尽管我们也有各种不同的机构，但这些机构的权能、职责等没有从法律上作出明确划分，从而导致在实施中谁的官大，谁的权力就大。对执政党来说，其领导和执政地位主要是就政治而言，是在政治上发挥领导作用，它体现在两个方面：一是为各级国家权力机构输送领导和执政人才；二是通过法律，把执政党的执政意志和治国方略变成国家政策，并监督实施，而不是对具体事务“发号施令”。执政党的这种地位和作用，它同国家权力机构的关系，需要法律严格规范，只有这样，才能做到各司其职。但现在由于没有类似的法律规制，导致很多领导干部，尤其是一把手，以党领政，党政不分，随意插手和干涉行政事务和政府工作。

　　另一重大法律缺席，就是政府的决策程序，特别是对一些重大事务、工程、项目等的决策，其程序没有法律规范，也即缺少一部重大决策程序法。由于缺少这样一部法律，一些项目或工程是如何决策的，依据是什么，对相关利益群体是否有损害，人们不得而知，这就很容易造成腐败。

　　正因为缺乏此类搭笼子的重要“材料”，我们当前对官员权力的约束，更多还是着眼于依靠行政命令体制，依赖上级权威来约束下级权力。监督主体单一，没有把来自权力机关的纵向监督与一些来自非权力机关的社会监督结合起来，这样导致的结果，就如同人们所讲，“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚。”

　　所以，反腐的关键，是要建立一套以约束政府（包括执政党）权力，防止和减少权力滥用为目的的机制和制度体系。就当前来说，以下几方面不可缺少：

　　首先，尽快出台政务组织法，用法律严格规范各级政府的权责和关系，上级不得随意干预和支配下级职能范围内的事情。尤其对于执政党来说，应该按照权力的自身规律去影响和控制政府的运行，而不是随意越过边界去取代它。补上这重要的一环，依法行政才有可能。

　　其次，切实转变政府职能，削减政府过大的调节经济社会事务的权力和领域，把大量的社会经济活动交由市场主体和社会组织去完成。政府管得越少，腐败发生的客观几率也就越低。这就需要我们正确处理好政府和市场的关系。事实上，上述政务组织法对国家权力机构职权的界定等于为政府确立了边界，政府逾越这个边界而侵入市场领域就是滥用权力。

　　第三，政府的决策和政策制定要公开透明。公开是最好的防腐剂，向民众开放决策过程，能够最大程度地减少暗箱操作带来的腐败，同时最大程度地维护公众自身利益，是对政府权力的一种约束。必须明确规定，重大决策和公共政策的制定，要听取公众意见，公众应参与公共政策的制定和重大决策。

　　最后，把包括人大、政协和媒体、舆论在内的各类监督落实到法律层面。人大作为国家权力机关，它的监督目前宜集中在两个方面，一是执政党对干部的输送必须经过人大，即人大对官员的任命权要切实发挥作用；二是预算监督，这一点目前尤其有必要。政协主要是通过协商民主的方式对执政党和政府进行监督。媒体和舆论包括网络反腐，在当前有着特殊的优势，在无处不在的监督下，官员腐败被发现的概率就会大大增加。

　　需要强调的是，这四个方面是一个体系，缺一不可，它们之间没有先后之分，哪方面条件成熟，可先推行。只要加强这四方面的制度体系建设，为权力的行使搭建好一个基本的制度平台和约束框架，就不难治理腐败。