上百红头文件欲抑制嘴上腐败 专家：未真正管用

     来源：法治周末

　　编者按

　　一组未经证实但屡屡被引用的数据中国公款吃喝开支1989年为370亿元，1994年突破1000亿元大关，2002年达2000亿元，2005年突破了3000亿元大关，得到许多人的默认。如此触目惊心的数据，令人痛心。百姓对此一片鞭挞之声，党政部门多年来也频发禁令，多达上百项。但令行禁不止。

　　直到去年年底至今年年初，事情似乎在改观。习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，严令禁止公款吃喝；此后不久，民间发起“光盘”行动，倡议吃光盘子里的食品，反对“舌尖上的浪费”，得到各方强烈反应，也引起习近平总书记的关切。

　　官方在禁止，民间在行动，这样的合力会改变中国吃喝、浪费之风吗？在崇尚吃喝传统的中国，这或许是个不太容易破解的难题。

　　刘平安(化名)觉得自己最近身体好像好点了，以前因为连日喝酒，脂肪肝愈发严重，如今应酬减少了一大半，不怎么去喝酒了，回家和家人吃饭的时间也多了。

　　作为河北省某央企的业务人员，刘平安每到年底往往是最忙的，吃饭、喝酒，有时候中午一顿，晚上一顿，晚上吃完不尽兴，还要去酒吧里再补上两杯。

　　往年年底，大家见了面都是说什么时候吃个饭喝顿酒，今年见面大家心照不宣，“避避风、避避风”。

　　原来儿子在电话里说的最多的就是爸爸别出去喝酒了，刘平安也很无奈，也想多点时间在家吃饭陪陪儿子，可是现在的吃饭喝酒不再是休闲，而是甚至比工作还重要的社交场合。

　　自从2012年年底，这个现象改变了，至少目前看来是有所改变了。

　　2012年12月4日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，其中包括“上下级之间、部门之间、单位之间、单位内部一律不准用公款送礼、宴请……”

　　刘平安对法治周末记者说，自从规定颁布之后，现在大家都不敢顶风作案，即便是有非吃不可的饭局，也都是以个人名义预订埋单，不敢再记在单位的账上了。

　　更有人调侃道，这个时候请大家出来吃饭，更显示出友情的珍贵。

　　而有一些已经预订了的饭局，因为中央的文件，也都纷纷取消。刘平安常去的一家酒店老板愁眉苦脸地对他说，自从文件一出，酒店的退订率达到了70%，酒店叫苦连天。

　　但所谓“上有政策，下有对策”。

　　一个新的现象是，为了规避这种行为，很多吃喝被搬到了单位的食堂或者公司的会所。

　　刘平安把新现象归结为三类，第一种是转战到单位食堂；第二种是一些大公司直接到自己的会所宴请；第三种是直接到专门的会所，自从文件下发后，这样的会所在接待客人时往往只接待一家客人。

　　“其实很多时候出去吃饭都是身不由己，现在中央的文件一出，我们都觉得很轻松。”刘平安说。

　　上百项禁令成空文

　　不知道何时，公款吃喝在中国已变成一个不得不重视的问题。

　　据有关方面不完全统计，中国公款吃喝开支1989年为370亿元，1994年突破1000亿元大关，2002年达2000亿元，2005年突破了3000亿元大关。

　　虽然这些数据的来源和权威性有待考证，但这个数据近两年来却屡屡被引用。

　　一些可以与之相佐证的事实是，一桌消费数万元甚至数十万元的消息常常见诸报端；有些单位吃请的发票也被发布到网上，高档酒、高档菜的消费价格令人咋舌。

　　在去年“两会”上，九三学社中央在提交的一份提案中也列举了这样一组数据：目前，全国一年公款吃喝开销达3000亿元。如此庞大的公款吃喝数额，挤占教育、卫生、医疗、社会保障等民生支出。

　　更令人痛心的是，伴随着这些公款吃喝的是餐桌上的极度浪费。有关方面曾测算指出，我国餐桌上的浪费每年至少能养活两亿人。

　　如此触目惊心的数据，令人痛心。百姓对此一片鞭挞之声，党政部门多年来也频发禁令，多达上百项。相关部门对于公款吃喝消费的规定越来越细，但“言之谆谆，听之藐藐”，公款吃喝之风却有日趋泛滥、蔓延之势。

　　法治周末记者梳理部分禁令发现，这些禁令文件大致可分为两类，一类是道德倡导性的，另一类则是带有处罚性质规定的。

　　比如，1989年9月18日，中办、国办下发《关于在国内公务活动中严禁用公款宴请和有关工作餐的规定》，明确规定各级党和国家机关工作人员在国内进行各种公务活动，包括上级到下级(含到企业、事业单位)检查指导工作、调查研究，同级之间、地区之间公务往来、参观学习以及干部工作调动等，严禁用公款搞任何形式的宴请。工作餐不准上价格昂贵的菜肴，不准用公款购买烟酒。

　　1995年1月20日，中纪委会议首次公布了领导干部廉洁自律的两条补充规定：不准参加用公款支付的营业性歌厅、舞厅、夜总会和其他场所的高消费娱乐活动；在国内的单位和个人交往中，不准接受可能对公正执行公务有影响的宴请。

　　1997年3月28日发布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》，首次提出要求党员领导干部要勤俭节约，禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费。

　　13年后正式发布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，重申党员领导干部禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费。

　　此间修订的《国务院工作规则》(2005年2月22日)也规定，(党员领导干部)不陪餐，不吃请，不收礼。

　　随后中办、国办印发《党政机关国内公务接待管理规定》，对进一步规范党政机关国内公务接待工作、严肃接待纪律、减少经费支出、加强党风廉政建设提出更多的要求，强调接待单位不得超标准接待，不得用公款大吃大喝，不得以任何名义赠送礼金、有价证券和贵重礼品、纪念品。

　　除了一再重申党员领导干部不得用公款吃请、铺张浪费之外，这些年，对于严重违反规定该如何处理，我国也出台了相关规定，并一再完善。可惜的是，令行禁不止。

　　早在1987年6月，国务院就发布《关于违反财政法规处罚的暂行规定》，责成审计机关或财政机关对一切国家机关、全民所有制企业、事业单位，由国家拨给经费的团体，及其所属的工作人员中直接负责的主管人员和其他直接责任人员违反财政法规的行为应予以行政处罚和行政处分，受损的国家财产应当追回。该规定列举的相关行为就包括“严重违反国家财务开支规定，挥霍浪费国家资财”。

　　同年10月，国家财政部和审计署经国务院授权联合发布《违反财政法规处罚的暂行规定实施细则》，对“违反国家财务开支规定，挥霍浪费国家资财”的行为列举为：“1.用公款请客、送礼，提高规定的招待标准；2.违反规定，擅自公费旅游；3.违反规定，擅自给职工滥发实物；4.违反规定，擅自购置社会集团购买力专项控制商品；5.挥霍浪费国家资财的其他行为。”

　　施行17年之后，国务院发布《财政违法行为处罚处分条例》，取代了1987年的暂行规定及其施行细则。但是，暂行规定列举的违反财政法规的行为中，“违反国家财务开支规定，挥霍浪费国家资财”仍被新规定保留为“违反规定扩大开支范围，提高开支标准”行为，应予以行政处罚和处分。

　　尽管红头禁令不断，但有关专家认为，这些文件并没有真正管用。一些规定虽明确表示要处罚，但具体责任追究等细节性规定少，缺乏可操作性。

　　吃还是不吃，这是个问题

　　就像作家吴思在《潜规则》中所描绘的那样，官员们一方面为饭局所累，向往没有饭局的日子，却又无法逃避这一潜规则，甚至要主动创造饭局。对于下级来说，接待就是生产力；对于同级来说，饭局就是关系学；对于上级来说，饭局就是领导术。

　　国家行政学院法学部副主任杨小军在接受媒体采访时表示，上级来人检查考核，要吃吃喝喝搞好接待；向领导请示汇报工作，要吃吃喝喝聊表敬意；到上级争取项目资金，要吃吃喝喝搞好协调；兄弟单位交流学习，要吃吃喝喝尽地主之谊；出门在外招商引资，要吃吃喝喝表现诚意。而公款吃喝又大多与职务腐败密切相关，极易演变成“灰色腐败”。

　　某位副厅级干部对记者抱怨称，饭局多时，几天难吃上粗茶淡饭，他就会梦见豆芽菜小米汤，“鲍鱼海参龙虾都有，但我吃不惯”。

　　某基层干部也称，饭局就是仕途，一场饭局就是一次机会，接待上级不敢怠慢。

　　专家指出，公款吃喝大行其道，其实是权力与利益交易的市场选择。权力腐败始于交易，交易需要场合。源于崇尚吃喝的传统，顺理成章，手握权力的人被请上了餐桌。“吃什么无所谓，关键是和谁吃”，“喝多少不重要，重要的是让关键的人喝满意”，而人的需求是不断升级的。这便是公款吃喝的档次越来越高、成本越来越大的重要原因之一。

　　有专家表示，这种饭局可以联络感情、达成交易、升迁提拔、报销套现……因此，虽然老百姓对此深恶痛绝，但在好处多、诱惑大的强力“磁场”吸引下，公款吃喝还是遍布中国的上上下下、东西南北。

　　为此，各地政府曾频频出招，给接待中的吃喝上“紧箍咒”，诸如发餐券、搞定点、禁酒令等等，“三菜一汤”、“四菜一汤”都曾成为招待标准中的上限。

　　然而，上有政策，下有对策，“三菜一汤”渐渐走了样，菜单中有了海参、鱼翅，“一汤”盛上来的是一大碗甲鱼汤。由于这些制度缺乏刚性执行力，始终没能遏制住公款招待费的不断“长胖”。

　　湖南大学廉政研究中心教授龙太江在接受法治周末记者采访时表示，在治理公务接待问题上，现在有一种“靠文件落实文件”的做法，由于文件真正落实的主体往往是基层行政机关，它们本身就是公务接待的既得利益者，所以这种做法不可能起作用。

　　屡禁不止源于观念和体制

　　“从1949年到现在，我们国家下发的限制公款吃喝的文件有上百个，为什么还管不住吃喝这张嘴？”北京大学廉政建设研究中心主任李成言认为，这有观念和体制两方面的原因。

　　“当前，一些官员奉行着这样一种观念：只要不收钱，不收东西，不把公家的钱装入自己的腰包，吃点喝点不是什么大事，不是犯罪。”李成言指出，正是这种错误的观念，助推了公款吃喝之风。

　　数年前，一位全国人大代表向全国人大常委会提交了《关于遏制过度应酬、公款吃喝的建议》，认为“公款吃喝者侵占和浪费了社会财产，应当对此通过立法定罪”，并建议修改刑法设立“挥霍浪费罪”。

　　2009年10月，浙江省舟山市中级人民法院以贪污罪、受贿罪判处岱山县高亭镇中心卫生院院长傅平洪有期徒刑11年，傅平洪用公款供个人吃喝玩乐的44万余元，也被法院全额认定为贪污款。这起案例打破了“刑不上吃喝”的惯例。

　　有关专家认为，法律责任追究应成为治理公款吃喝的重要“杀手锏”。

　　实际上，用“严刑重典”惩戒公款吃喝，国外早已有之。

　　据媒体报道，芬兰央行行长在一次公务接待的宴会上点了一盘20欧元的“鹅肝”菜。菜单公示后，这盘超标准的菜引起民众的不满，行长被批评为“贪腐”，最后不得不引咎辞职。

　　2010年2月，新西兰住房兼渔业部长菲尔希特利和家人在新西兰南岛旅游时，用公务信用卡购买了两瓶葡萄酒。后来，他在报销单据上填写“跟妻子参加执政党国家党会议的餐饮费”，将这两瓶酒的费用报销了。此“丑闻”被曝光后，希特利宣布辞职。

　　“政策上的漏洞也是造成公款吃喝屡禁不止的原因之一。”李成言表示，政策制定的不科学，以及政策出台之后执行力非常差，使得一些政策沦为“烂尾政策”，从而导致有令不行、有禁不止现象的出现。

　　在专家看来，公款吃喝存在的严重问题，还凸显了我国公共财政体制存在缺陷，不但财政支出缺乏公开性和透明性，而且人大的预算支出监督机制乏力、缺失健全完善的监督制度和行政问责制度。

　　有网友认为，其实要从更高层面考虑这个问题，国家缺的是公共财产保护法，许多浪费、挥霍国家财产的行为都没有专门的法律依据进行惩罚。必须制定这样一部法律，将挥霍、浪费国家财产和经费的行为列为犯罪，这样才能执法有据。

　　在香港，严苛的内部指引之所以能得到不折不扣的执行，就是因为港府所有公务接待都必须提前申请报备，内容包括宴请人数、宾客名单、宴请缘由、陪同人员、预计费用、人均支出等。日后审计署将审计结果公之于众，万一有不妥之处被媒体或公众发现，得不偿失。而公开账本事无巨细，连公务出访入住的酒店、活动购买的矿泉水费用都和盘托出，值得借鉴。

　　李成言也建议，把一些领导干部、政府部门自认为有公款吃喝的权力关进制度的“笼子”里。“只有把法治化制度落到实处，通过法律程序遏制公款吃喝，才是解决公款吃喝的根本出路。不过，就目前的现状而言，领导干部带头以身作则拒绝公款吃喝，这是当前最有效的办法。”