资料：修法内幕：保密和公开的角力

　　本文转自2009年7月16日《南方周末》

　　更严苛的泄密责任

　　正在向全民征求意见的《保守国家秘密法》（以下简称“保密法”）修订草案加强了对国家秘密的严防死守。

　　超过一半的修改内容围绕如何加强保密。

　　现行保密法规定，不准在私人交往和通信中“泄露”国家秘密。修订草案改为：禁止在私人交往和通信中“涉及”国家秘密。

　　草案还对互联网和电信运营商、服务商规定特别义务：上述机构如发现公共信息网络所传输的信息涉及泄露国家秘密的，应当向有关部门报告，并根据有关部门要求，删除泄露国家秘密的信息。

　　同时新增多款保密管理和泄密责任的规定。比如，任何组织和个人不得将涉密计算机接入互联网；在未采取保密措施的有线和无线通信、互联网及其他公共信息网络中传递国家秘密的，依法处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任，等等。

　　有中央机关工作人员对这条格外敏感。他说，中央国家机关只有副部级以上干部办公室有保密机，部长级家里才有红机，如果在外地出差，有涉密急事要用电话联系，用不到红机只好用手机讲，若真追究法律责任，也不好办。另一位中央部委工作人员告诉南方周末记者，按此规定，自己可能已被抓进去几十次了。

　　6月22日全国人大常委会第一次审议（以下简称 “一审”）该草案时，有委员指出，除了泄密责任，防止滥用保密权也应被同等强调。过失定密无责，使许多人宁可多定密以避风险，大大增加了国家秘密的数量。中国人民大学教授杨建顺认为，草案对信息公开利用规定不够，对真正的国家秘密的保护措施也不够。

　　不同声音将促使该法进一步完善。7月20日前，社科院、主要法学院校的专家建议将上交；截至7月31日，社会各界人士可就保密法修改向全国人大提意见。

　　国家秘密范围未见缩小

　　国家保密局在修法说明中提及，缩小国家秘密范围是修改方向之一，但目前对于国家秘密，草案仍维持20年来一直备受批评的笼统定义和宽泛列举。

　　国家秘密谁来认定？不服认定怎么办？长时间不解密怎么办？这些问题，草案均没给出答案。这些恰是去年5月1日《政府信息公开条例》（以下简称“条例”）正式实施后，亟待保密法作出配合修改的核心内容。条例实施后，“国家秘密”成为很多部门拒绝公开信息的重要理由。

　　现行保密法规定：“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”而框定秘密范围的七条事项，包括国家重大决策、国防、外交、国民经济、科技和国家安全，最后一条“其他国家秘密事项”，可涵盖各个领域。杨建顺等人认为，“利益”的解释易被扩大。

　　国家保密局专门为委员们准备了美俄保密制度的资料。奠定现行美国联邦保密制度基础的克林顿总统12958号命令，即《保密的国家安全信息》，将国家安全明确定义为“美国的国家防御和外交关系”，框定的八类保密信息均限于国防、外交和安全领域。

　　此外，美俄制度均列举了不能保密的信息。北大教授姜明安建议立法机构可借鉴，在秘密范围难以具体确定情况下，列举财政预算等与公众利益密切相关的应公开信息。

　　缩小国家秘密的另一个方面是明确定密责任。一审中最受委员关注的是定密责任人制度，仅强调人员责任，县级以上机关单位享受定密权的规定未变。这与一些学者建议参照的美国“定密官”制度相去甚远。美国联邦政府原始定密官仅四千多人，须经总统行政命令或特别授权才有定密资格。鉴于此，有委员建议提高定密层级，主要集中在中央机关层次，而且要集中在重点的单位，对随意定密追究法律责任。

　　“越开放，越要保密”

　　什么原因促使草案更加倾向保密？一位刚接受过保密教育的国家部委人士说，这和当前官方强调的保密形势有关，“这边总理刚拍板，那边国际金价就有反映。”

　　这些情况，势必在保密法修订草案中有所反映，使原本以保密为己任的保密法更加坚守本职。南方周末记者注意到，在此次官方透露的修法指导原则中，国家利益至上位居首位，政务公开排在其后。

　　保密和公开两种价值的角力，贯穿修法13年。1996年4月起修法启动，国家保密局人士找到中国社会科学院的周汉华，请他作为专家参与。在周看来，当时保密局领导对“公开搞好了，保密就好搞了”的观念非常明确。

　　接下来的两三年里，国家保密局人员密集赴欧美国家考察，开始反思中国过度保密、密与非密界限不分明的问题。

　　一位了解当时修法动态的学者透露，保密局修法的意愿非常强烈，和其时中国正为入世冲刺有关。在WTO的透明度原则之下，电子政务、政府上网工程等举措强力推出。2003年、2004年，广州市、上海市政府信息公开规定相继出台。

　　2003年的SARS疫情，官方与民众共同经历信息公开理念的洗礼。那年和2006年，国家保密局组织了两次意见征询。参加2006年会议的北大教授姜明安说，那次会议更多认为保密法修改目的是既加强保密，又限制保密范围，以促进信息公开。

　　形势在这两年发生了变化。去年，内司委针对保密法的修改调研恰好是在信息公开条例实施之初，同时也赶上保密局在中央机关中的计算机和移动储存介质大检查。某些部委连续发生的几起重大泄密事件，惊动高层。

　　据国家保密局官方杂志《保密工作》相关文章披露，国家保密局发现，不少机关在公开信息的同时，泄露了大量国家秘密，政府网站或成为新的泄密源。“越开放，越要保密。”一审时，有委员如是说。这也是此次修法最重要的背景。

　　保密法也要管公开

　　由于信息公开与保密二者之间“此消彼长”的特殊关系，国外一般将保密立法与公开立法结合起来通盘考虑，比如上述美国《保密的国家安全信息》规定了三类禁止保密情况。而中国的保密和公开是分开立法，所以，保密法更加注重保密在情理之中一位保密系统人士如此解释。

　　提交一审前的最后一次座谈会由中国法学会信息法学研究会组织。该会实际上由国家保密局负责日常运行。

　　据与会者称，会上，有个别专家说：“保密法是规定保密制度的，应以保密为原则，公开为例外！”多数专家表示反对。

　　还有专家建议改“保守国家秘密法”为“国家秘密法”，以利于涵盖整个立法，包括公开的内容。

　　尴尬的是，政府信息公开条例属于行政法规，其位阶低于保密法，依立法一般规律，本应按信息公开精神先修改保密法，再制定公开条例，然而由于种种因素，最终在保密法尚未修改的前提下就颁布实施了公开条例。

　　特别是定密环节，实际上国家保密局也将此定为解决公开与保密矛盾的突破口。保密局法规室为《人民日报》撰写文章认为，定密是一项源头性工作，只有定密准确，才能既保障国家信息安全，又促进政府信息公开和信息资源合理利用。

　　曾任最高法院副院长的姜兴长委员建议增加行政复议和行政诉讼的渠道。据南方周末记者了解，救济程序或会写入二审的草案中，制定国家信息公开法也在立法机关的考虑范围内。