“大部制”前提：政府给市场社会放权 让其发挥

　　来源：《新世纪》

　　新一轮“大部制”改革即将启动。

　　2013年3月5日，第十二届全国人大一次会议在北京举行。会议的主要议题之一，是批准《国务院机构改革和职能转变方案》。此前，这一方案先后经中共中央政治局会议和中共十八届二中全会讨论。

　　财新记者从权威渠道获悉，这一方案一经全国人大批准并公布，新一届国务院组成部门也将最终确定，各自职能和人员编制也将明确，从而开启第二轮“大部制”改革大幕。

　　新“大部制”轮廓

　　注重解决当前实际问题，转变政府职能，理顺政府内部关系

　　“大部制”全称为“大部门体制”，即将职能相近的政府部门、业务范围趋同的事项合并，由一个政府部门统一管理，从而避免职能交叉、政出多门、多头管理，提高行政效率，降低行政成本。

　　“大部制”改革实质是政府机构改革。1982年至2008年，国务院先后进行了五次机构改革，取得了一定成效，但仍然存在职能交叉、政出多门等痼疾。

　　国务院层面的第一轮“大部制”改革，始于2007年的中共十七大。据不完全统计，在第一次“大部制”改革之前国务院的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、国土、交通、水利、铁道等24个部门存在职责交叉；另外，农业的产前、产中、产后管理更是涉及14个部委。

　　2008年的第十一届全国人大一次会议批准了“大部制”改革方案，调整变动机构15个。其中，正部级机构减少4个，新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等5个部；除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，被称为第一轮“大部制”改革。

　　2008年的“大部制”改革，只是第一步，有待深化。国家行政学院教授、中国行政管理体制改革研究会副会长汪玉凯向财新记者介绍，国务院新组建的五个部“运转仍有待完善”。比如，拟议中的铁道部并入交通运输部，未能发生。“交通运输部虽然将民航总局、国家邮政局等相关部门整合进来，但其运转基本都是各自独立的，没有完全融合。”

　　地方层面的“大部制”方向改革，颇有亮点。广东顺德的“大部制”改革最为典型。其超越政府层面并横跨党政，实行合署办公，41个党政机构减为16个“大部门”，比改革前压缩了三分之二，还按照决策相对集中、执行专业、监督独立的思路，确立扁平高效的运作模式。

　　此次推进的“大部制”改革，是2008年改革的进一步深化和完善。按惯例，方案应在新一届全国人大会议批准后公布，目前其全部准确内容尚不得而知，但可以确定，改革方向是建立与市场经济发展相适应的政府体制。

　　财新记者从多个渠道获悉，新一轮“大部制”改革总体倾向稳健调整：

　　——国家计生委可能并入卫生部，如果变成现实，将是此轮“大部制”改革最浓墨重彩的一笔。人口计生系统中，计生服务系统将并入卫生部门，人口规划、管理、研究等职能向发改委转移，计生家庭的保障职能，可能由人力资源和社会保障部承接。

　　——在首轮“大部制”改革中，即有铁道部并入大交通运输部之议。此次改革，铁道部政企分开和并入交通部将同步进行，属于企业职能的部门分出，剩下的属于政府职能的部分再并入大交通运输部。但截至日前，铁道部和发改委还在确定政企分开方案过程中。

　　——新闻出版总署极可能与国家广电总局“二合一”，成立国家广播电影电视新闻出版总局，文化部继续保留。

　　相应地，在省一级，文化厅仍然存在，省新闻出版局和省广电局合并。在地级以下地区，这三个部门的整合尝试早已开始，个别地方甚至还合并了文物局、体育局、扫黄打非办公室等机构。目前，地级市以下的机构已大部分实现整合。据融合网主编吴纯勇介绍，截至2013年1月，地市330多家机构已经有200多家进行了整合，大多以文化局牵头，把文化局、广电局和新闻出版局整合在一起，形成文化广电新闻出版局，简称文广新局。天津、上海、重庆三市即是如此，文广新局已正式挂牌。除上述三个直辖市和海南省，其他各省仍处于部分地市自行整合阶段。

　　——食品安全领域的部门整合成为此次改革的重点，以实现食品安全的无缝化监管。据多位接近国务院食品安全委员会办公室的人士介绍，一个名为“国家市场秩序监督管理总局”的正部级单位即将诞生，这个部门将由商务部、卫生部药监局、国家质量监督检验检疫总局（下称质检局）等部委下属的有关食品安全的部门整合而成。

　　质检局分出来的是动植物检疫监管司、卫生检疫监管局、进出口食品安全局，商务部分出来的是食品流通监督管理司，加上卫生部药监局，成立新部门，负责全部的食品药品安全事宜。

　　据卫生部、质检局人士证实，此前一段时间，这些部门就冻结了人事任免，“这应该是实行部门整合的前兆” 。

　　——有“小国务院”之称的国家发改委，肩负着改革与发展职能。在市场经济体制建立后，“发展”越来越被归为市场主体和社会主体的行为，“改革”则是政府的责任，重在创造出一个适合市场经济和社会发展的公平的环境。但在当下中国，两种不同的职能均由同一个政府部门行使，争议不断。十八大报告提出，“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革”，被视为国家将重组高层次部门协调改革的信号。此后亦有多位重量级经济学家呼吁，再度设立国家改革委员会，将改革职能从国家发改委剥离，以突破现有利益格局，加快推进经济体制改革。但据财新记者了解，此设想有待将来。

　　——民政部权力略有扩张。在民间组织管理体制方面，过去民间组织由各个业务主管单位和民政部门共管，目前的改革方向是统一交由民政部门管理。

　　——此外，国家海洋局、国家安监总局等部局亦有望有所扩权，电力改革在两会后很可能再度突破。

　　整体上看，本轮“大部制”调整稳健推进，注重解决当前实际问题，转变政府职能，理顺政府内部关系。

　　指向市场化改革

　　未来会有更长的时间来全面、持续推进“大部制”改革

　　与备受媒体热议的机构、人员的调整等“显层面”调整相比，处于“隐层面”的政府职能转换更具挑战。这恰是第二轮“大部制”改革的重点和难点。

　　十八大报告在深化行政管理体制改革方面提出，建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。 “政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”， 这被视为新一轮“大部制”改革的动员令。

　　值得关注的声音来自国家行政学院。《求是》杂志在2013年第一期刊登国家行政学院党委书记、常务副院长李建华的署名文章称，对职能相近、管理分散的机构进行合并；对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行调整；对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设。

　　在第一轮“大部制”改革中，国家行政学院不少学者参与其中。后来的改革方案，在相当大的程度上反映了学者们的努力，因此这篇文章被视为具有相当大的“放风”色彩。

　　与首轮“大部制”改革不同，本轮“大部制”改革始于习近平、李克强主政的第一个任期。社会公众可以期待：未来会有更长的时间来全面、持续推进“大部制”改革。

　　在接受财新记者采访时，曾参与首轮“大部制”改革方案设计的国家行政学院教授、中国行政管理体制改革研究会副会长汪玉凯并不讳言，“大部制”改革要全面推进，有待更成熟的时机：从提出新一轮“大部制”改革到改革方案基本定盘，中间间隔的时间太短，只有三个多月；政府机构怎样设置，不仅需要决策者的决策、智囊的参谋，还需要社会各阶层的广泛参与；待形成普遍的社会共识后，再调整政府机构设置，才能从根本上解决政府职能、架构不合理的问题；“至少需要一年时间。”

　　因人设岗、因岗定职，是历次政府机构改革始终未能摆脱的恶性循环。多位受访者均表示，在市场经济体制已经确立的情况下，再沿袭此种做法无疑与时代脱节，新一轮“大部制”改革应避免“穿新鞋走老路”。

　　应当明确，只有先界定政府与市场、政府与社会的关系，然后政府给市场、社会放权，让市场和社会的作用充分发挥，才能科学确定政府职责，因职设岗，实现政府、社会、市场的良性互动。这也是未来全面推进“大部制”改革必须要面对的“大前提”。

　　关于全面的“大部制”改革目标，汪玉凯主张，应力争将部委数量确定在20个左右，且必须把国务院组成部门、直属机构、事业单位等统一考虑。

　　与市场经济体制改革类似，政府机构改革从来都是循序渐进的过程。社会公众寄予厚望的新一轮“大部制”改革才刚起步，“风物长宜放眼量”，未来十年随着市场经济体制的不断完善，“大部制”改革的“时间表”和“路线图”仍可能发生积极的调整和变化，改革方案的实施也可能是分阶段进行的。

　　以时间换空间，新一轮“大部制”改革，知易行难，未来可期。■