国务院“瘦身”三十年：盘点改革后消失的部委

　　朱镕基在一次讲话中说，他正在操作国务院机构改革，找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤，长时间坐着谈话使他过度疲劳，每次站起来都很困难。

　　经历雾霾、风沙之后，3月3日，北京用一个好天气来迎接2013年全国“两会”的召开。今年的“两会”，选举国家新领导人和新一轮国务院大部制改革是两个焦点，一些部门将被撤并。无数人正在等待大部制改革方案的详细内容，这里面就包括全国铁路系统的数百万职工。

　　机构改革历来交织着利益和权力的博弈，前国务院总理朱镕基曾言，要“粉身碎骨”来做这件事。自1982年以来，国务院已进行过六次机构改革，每次改革都有其政策逻辑，每次改革也都有不同的结果。梳理这几次改革中被撤并掉的部委细节以及其中人物命运的进与退，我们能看到在改革阵痛中不断进步的中国。

　　更重要的是，改革继续进行，过去也在搅动现在。

　　粮食部，你走开

　　改革开启时，最具有计划特色的部门最先被撤

　　改革开放后的第一次机构精简，粮食部被撤销。对于这个结果，河南卢氏县的刘维汉早在两年前就有所预料。在某种程度上，他也为那次改革出了一份力。

　　1979年，刘维汉被任命为卢氏县“社队企业管理局”第一副局长。当年国务院下发文件，主张大力发展社队企业，要求各省、地、县都要成立社队企业管理局。卢氏县不敢怠慢，立即成立管理局来落实中央的精神，刘维汉被赋予重任。

　　1980年春节过后，卢氏县朱阳关公社要学习邻近的西峡县的经验，兴办一个桐油加工厂，购买了设备，修建了厂房，收购本社农民生产的桐油籽，这下与县粮食部门发生了矛盾。粮食部门抱着传统观念不放，强调有史以来桐油籽都是自己收购，运出去加工，不准社队企业收购和加工。

　　所谓的传统观念 ，是自1953年开始实行的全国粮食统购统销政策：农民生产的粮食全部卖给国家，全社会所需要的粮食全部由国家供应。这一政策由当时主管经济工作的政务院“中财委”负责人陈云提出。“我下决心搞统购统销，钻了两个礼拜。那时候许多同志不赞成……到了十月一号，在天安门城楼上，我跟主席讲，不搞这个，我们没有出路。”陈云后来如是回忆。

　　收购、仓储、划拨、调运等工作由粮食部来完成。粮食部成立于1952年，首任部长是著名民主人士、“救国会七君子”之一的章乃器。

　　在建国初期，吃饭问题是国之大事，涉及到粮食跨省调拨这样的事粮食部不能单独完成，需要更高层面的协调。赵发生于1958年调任粮食部副部长，他在《我为共和国经管粮仓24年》一文中记载，1961年9月，周恩来开完庐山中央工作会议来到南昌，江西省委书记杨尚奎敬酒时，周恩来说：“要敬就敬三杯！但我有一个条件，干一杯酒，要增加你们省外调粮食1亿斤，好不好？”

　　在1980年代，改革已启动，但粮食仍需要在粮食部门系统下运转，所以当卢氏县刘维汉要自己收购农作物时，矛盾激化了。“朱阳关公社也未给我打招呼，写成材料直接报送到国务院。国务院领导看后，据说又转给邓小平同志，这一下算闹大了。”刘维汉在一篇文章中写道。

　　数日后，《人民日报》第二版刊登出很醒目的文章《发生在卢氏县的一场“官司”》，同时加发了《短评》，批评地方限制农民收购、加工农副产品。《人民日报》记者给刘维汉来信说，中央领导看到文章后，认为要进一步采取措施解决问题。“邓小平也听取了相关汇报，并发表意见，要从经济体制上改革，粮食部和全国供销总社可撤掉。”

　　石油部，撤了还是“高帅富”

　　精简机构不是对人的革命，而是对体制的革命

　　邓小平要撤掉粮食部和供销总社并非仅因为卢氏县的风波。中国式计划经济对全国的生产生活都要计划起来，结果之一就是不断产生出各种部门。到1980年代，国务院机构增加到100个，达到建国以来的最高峰，其中机械工业就有7个部。

　　1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上讲话称，“机构人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不讲信用，公文旅行，互相推诿，以致官气十足”，“都已达到令人无法忍受的地步”，1982年1月他明确提出，“精简机构是一场革命”，不是对人的革命，而是对体制的革命。

　　随后，中央和国务院机构改革工作开始进行。国务院所属部委、直属机构和办公机构，由原100个裁到61个，工作人员总编制缩减1/3左右。国务院本身的领导体制也进行了改革，副总理由13人减为2人。

　　粮食部就是在这一次机构改革中被撤销，其职能整合到商业部。粮食市场逐渐放开，1983、1984年的一号文件让实行了32年的统购统销逐渐瓦解，到1992年底，全国844个县（市）放开了粮食价格，粮食市场形成。

　　如今，粮食价格调控的职能由发改委来行使，在“蒜你狠”、“豆你玩”时期，发改委调控价格的方式是打击游资炒作，它还“约谈”食用油、方便面等企业不要涨价，而这些企业以减少重量来回应。最后实在调控不住价格，就会出动政府储备肉、储备油等。

　　1982年的机构改革，由于没有触动高度集中的计划经济体制，没有实现政府职能的转变，政府机构不久又呈现膨胀趋势。

　　1988年，国务院再次改革，目标是弱化专业经济部门干预企业经营的职能，提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。其中体现这一思路的是撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。

　　石油工业部有着光辉的历史，有着“五位将军抓石油”的美谈。1988年被撤销后，其政府职能转移到新的能源部，生产经营职能则被先后成立的中石化、中海油和中石油取代。现在，这“三桶油”成为垄断型央企的一个标杆，给国资委长脸，让人们羡慕嫉妒恨。

　　石油工业部被撤销，而围绕能源部委的变动、纠结仍然在继续。

　　纺织部，这才叫改革

　　哪个领域发展不好，就把主管部门撤掉

　　1992年，十四大提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，为了适应这一需要，政府职能转变、政府机构改革再一次进行。

　　90年代初，国务院工作部门由1988年改革后的68个增加到70个，1980年全国行政管理经费开支为66.8亿元，占国家财政总支出的5.5%；到1990年，已达333.5亿元，占国家财政总支出的9.7%。

　　在1993年的机构改革中，上一次改革后组建的能源部被撤销，分为电力部和煤炭部，轻工部、纺织部改为轻工总会、纺织总会，不作为国务院的组成部门。

　　轻工部和纺织部在后来成为部委改革的一个典范。衣食住行是国之大事，1949年10月，纺织部即成立，后来的国家副主席曾庆红之父、老革命家曾山出任首任纺织部长，抗战名将蒋光鼐则是第二任部长，最后一任部长吴文英创造了从纺织女工到部长的传奇。

　　纺织业到了90年代进入一个困难的时期，撤销纺织部同时也是对纺织业的市场化改革。1997年，时任国务院副总理朱镕基提出把亏损严重的纺织业压锭、减员、增效作为国有企业改革和脱困突破口的构想。当年12月，中央经济工作会议正式确立“以纺织行业为突破口，推进国有企业改革”，其中最为引人注目的是分流120万职工。

　　纺织部最后一任部长吴文英在纺织部被撤销的1993年被“分流”到纺织总会。纺织总会为纺织部撤消后成立的国务院直属事业单位，1998年，中国纺织总会改组成国家纺织工业局，由国家经济贸易委员会管理。2001年2月，国家纺织工业局撤销，中国纺织工业协会成立。纺织行业自此进入了由社会中介组织进行服务、协调的行业自律阶段。

　　如今，纺织业被当做“中国制造”的一个代名词，中国的衣箱鞋帽已占领全世界，以至于人们把纺织部作为借鉴，总结为：哪个领域发展不好，把主管部门撤销就好了。

　　电力部，部撤了改革还要继续

　　庙拆了，和尚们一个个自立门户了

　　朱镕基大概也有这样的想法。

　　1997年，他经过两个多月的深入调查研究，提出了改革力度比较大的国务院机构改革方案，但困难显而易见。当年年底，朱镕基在一次讲话中说，他正在操作国务院机构改革，找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤；长时间坐着谈话使他过度疲劳，每次站起来都很困难。

　　1998年3月，朱镕基出任国务院总理。那一年的“两会”期间，朱镕基在人大湖南代表团对家乡代表说：“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事！”“两会”闭幕式，意气风发的朱镕基豪情万丈地说哪怕前面有地雷阵，有万丈深渊，也要勇往直前，鞠躬尽瘁，死而后已。当年，外电曾评价改革闯进两大雷区：一是国企改革，一是机构改革。

　　部长不愿意被撤，朱镕基找到其他办法。有地方官说：“朱镕基的办法是拆庙，和尚赶不走，我拆庙赶和尚。”

　　这一次，朱镕基拆掉9座庙——9个专业经济部门一并撤销或降格变成行业协会，包括电力部、煤炭部、机械部、电子部等。

　　电力部撤消后成立国家电力公司，电力公司后来分解为两家电网和5大发电公司，2002年成立电监会来做市场监管和电价改革。但电监会奈何不了电业巨头们，电监会说这是因为电力管理体制混乱，电监会责权需要重新定位。

　　煤炭部撤销后，其职能被分化到其他几个部委中，比如安全监督属于国家安监局，企业管理属于国资委，中长期政策属发改委。机械部、电子、化工、冶金等部门也大都演化为行业协会，而这些部门所属的多所高校，因为主管部门被撤销而受到地位降低境遇，一时颇有怨言。

　　当然怨言最大的是在这次机构改革中被分流的人员。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个，机关工作人员减少近50%。但部级官员和司局级官员的职位基本上没什么变化，处级职位减少也不多，减少的主要是科级和科级以下的职位 ，对于这些人，政府给出优惠政策，比如分一套房子；由公费出钱去读书两年；还可以去相关的事业单位等，当然，只能选择一种。

　　经贸委，都是兄弟差别大

　　去了一个“小国务院”，又来另一个“小国务院”

　　国家行政学院教授汪玉凯说，改革开放后，中国进入快速发展期，机构改革方案也曾遇反复，一些国家部委几度沉浮，汪玉凯说，期间折射出的是政府对机构改革的探索。

　　国家经贸委的几度重建、撤销即为探索的一个缩影。1954年成立的国家经委，由国务院副总理薄一波兼任主任，与国家计委一同成为中国经济决策体系中的两大支柱，它负责经济工作的执行面。“文革”期间被撤销又被恢复，1982年吸纳了国家机械工业委员会、国家能源委、国务院财贸小组等多个经济主管部门组成经委，1988年机构改革时被撤销，1993年再度恢复，并更名为国家经贸委。1998年吸纳了10个原部级经济部门，被称为“小国务院”。但5年后的2003年，经委与原对外经济贸易合作部合并成“商务部”。

　　2003年3月6日，时任国务委员兼国务院秘书长王忠禹代表国务院提出撤销经委的动议，而王忠禹本人曾是这个政府重要机构的第一任主任。

　　“我们经贸委名字很多，从历史上看，可能是变化最频繁的国家部委了。”一位经贸委公务员说：“我们经贸委的一些老同事，已经习惯了当‘运动员’。”

　　一位经历了前一轮体制改革的公务员讲述：“直到上世纪80年代，中国经济部门中最掌实权的还是计委和经委。1988年，国家经委撤销，经委人员各奔东西，一部分并入计委，他们当时真有一种失落感。”

　　这位公务员说：“1992年，国务院成立生产办公室，一批老经委人纷纷归队，生产办后改为经贸办，1993年经贸办升格为经贸委，重新成为一个大机构。到1998年，专业经济部门大批并入经贸委，计委反倒成了缩编部门。”

　　在这一次改革中，国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发改委），后来，发改委演变成另一个“小国务院”。

　　民航，“总局”和“局”之别

　　整合交通，铁道为何可以说“部”？

　　汪玉凯总结，改革开放至今的机构改革，可以划分四个阶段：上世纪80年代的精简机构；上世纪90年代的为市场经济奠定基础；2003年的宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务基本定位；2008年至今是“大部制”改革。

　　2008年的大部制包括组建工信部和交通运输部，其中，中国民用航空总局的职责被整合到交通部，这个国务院“资深”部门成为历史，只作为交通部下一个局。

　　在国务院部门序列中，包括国务院组成部门，其中有各部、各委、中国人民银行和审计署，依法分别履行国务院基本的行政管理职能；国务院直属机构则主管国务院的某项专门业务，大多以“总署”、“总局”来命名，如海关总署、新闻出版总署、工商总局、体育总局等，级别为正部。而以“局”命名的机关，如统计局、林业局等，虽同属国务院直属机构，但级别为副部。

　　国务院各部部长、委员会主任、央行行长、审计长属于国务院组成人员，其任免需经全国人大表决、由国家主席发布主席令方能生效；而国务院的直属机构的负责人，则由国务院直接任免，无须经过全国人大。

　　在现在国务院组成部门中，交通部和铁道部功能重叠。有消息称，2008年铁道部没有合并到交通部是因为时任铁道部部长刘志军反对——其实，这一点都不意外，反对不是新闻，不反对才是新闻。

　　现在，国务院组成部门有27个，汪玉凯撰文称这个数字大体以不超过20个为宜。2013年两会，人们在热议铁道部会否并入交通部、广电总局与新闻出版总署合并等构想，用一句流行语说，现在，是见证奇迹的时刻。

　　资料链接：

　　粮食部

　　1952年9月成立

　　1970年6月与商业部合并

　　1979年6月从商业部分出

　　1982年3月撤销 并入商业部

　　石油工业部

　　1955年7月成立

　　1970年6月与煤炭部、化工部合并为燃料化学工业部

　　1978年3月分出

　　1988年4月撤销

　　纺织工业部

　　1949年10月成立

　　1970年6月与第一轻工业部、第二轻工业部合并为轻工业部

　　1977年12月从轻工业部分出

　　1993年3月撤销

　　电子工业部

　　1982年5月成立

　　1988年4月撤销

　　1993年3月成立

　　1998年3月撤销

　　国家经济贸易委员会

　　1993年3月成立

　　2003年3月并入商务部

　　中国民用航空总局

　　1949年11月成立中国民用航空局

　　1993年4月更名为中国民用航空总局 为国务院直属机构

　　1993年12月定为正部级机构

　　2008年并入交通运输部