中纪委高层问计智囊成传统 频邀学者“聊一聊”

2012年11月30日，王岐山召开座谈会，就反腐问计于专家供图/新华社

    来源：北京青年报

　　中央纪委高层问计学者已成传统 反腐思路正走向制度化

　　3月6日，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山来到十二届全国人大一次会议北京代表团参加全体会议时指出，党风廉政建设和反腐败斗争事关党的生死存亡，必须全党动手一起抓。

　　2012年11月，上任伊始的中央纪委书记王岐山强调：要将反腐工作引向深入；11月30日，王岐山召开座谈会，就反腐问计于专家。事实上，自2000年以来，中央纪委最高领导向学者问计反腐已成一项传统。在专家们看来，中央高层的反腐思路正在从政策反腐走向制度反腐和法治反腐。

　　中央纪委书记邀请专家学者问计反腐一览表 （据公开资料整理）

　　2000年

　　当年5月，时任中央纪委书记尉健行与包括吴敬琏、胡鞍钢等9位来自政府研究部门、党校、社科院、大专院校的专家学者进行座谈。

　　2003年

　　2003年1月，时任中央纪委书记吴官正邀请了10位专家学者为党风廉政建设和反腐败斗争提建议，其中有6位参加过首次座谈会。

　　2007年 2009年 2010年 2011年

　　时任中央纪委书记贺国强在2007年、2009年、2010年和2011年召集过四次专家学者座谈会。

　　2012年

　　2012年11月30日，中央纪委书记王岐山召开反腐座谈会，姜明安等8位专家学者受邀出席。

　　自2000年以来，中央纪委最高领导向学者反腐问计已经成为一项传统。每届中央纪委书记在任期间，都通过座谈会等形式倾听来自党建、经济、法律等领域专家对于防治腐败的意见和建议。在反腐专家们看来，中央高层的反腐思路正在从政策反腐走向制度反腐和法治反腐。

　　中央纪委书记邀请学者“聊一聊”

　　在专家们看来，中央纪委的“反腐问计”是通过多种渠道进行的，并不局限在最高领导召开的座谈会。

　　从去年年底以来，北京大学法学院教授姜明安成为媒体曝光率颇高的一位学者。

　　2012年11月30日，在中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山召开的反腐座谈会上，姜明安是八位受邀专家之一。媒体追问着关于这次座谈会的每个细节，从专家们提出的具体建议到王岐山如何与学者进行互动，几乎一字不落地还原出来，试图勾勒出新一届中央纪委反腐的思路。

　　纪检部门最高领导和“智囊团”面对面，并非由本届中央纪委领导班子首创，更多是沿袭了从2000年以来的一项传统。当年5月，时任中央纪委书记尉健行与包括吴敬琏、胡鞍钢等9位来自政府研究部门、党校、社科院、大专院校的专家学者进行座谈。尉健行提出，加强反腐的理论研究要依靠方方面面的力量，要采纳学者的研究成果。

　　2003年1月，时任中央纪委书记吴官正邀请了10位专家为党风廉政建设和反腐败斗争提建议，其中有6位参加过首次座谈会。会后，中央电视台“新闻夜话”栏目邀请了社科院社会学研究所研究员邵道生和清华大学国情研究中心主任胡鞍钢做了一档节目。两位学者回忆说，吴官正对于会议十分重视，当天比所有与会专家到得都早，每个专家到来他都“一个一个站起来，一个一个握手，一个一个问寒问暖的”，还送给每人一枚国徽。

　　十七大之后，贺国强在担任中央纪委书记期间，和专家学者座谈的频率越来越高。根据公开报道，贺国强在2007年、2009年、2010年和2011年召集过四次专家座谈会。参会的专家逐渐从最初的党建专家、刑法专家、经济学家扩展到行政法和国际关系领域。

　　在专家们看来，中央纪委的“反腐问计”是通过多种渠道进行的，并不局限于最高领导召开的座谈会。

　　中央纪委监察部有关部门几乎每年都举办由专家参加的反腐倡廉理论与实践研讨会。2007年5月，中央纪委监察部确定了清华大学廉政与治理研究中心、北京大学廉政建设研究中心、西安交通大学廉政研究所、广州大学廉政研究中心四个高校廉政研究机构作为首批纪检监察理论研究联系点，把高校研究机构变成高层反腐决策的智库。

　　在中国政法大学副校长、行政法专家马怀德看来，高层和专家们的座谈不是走走形式的“空谈会”。在去年的座谈会上，王岐山表示希望多跟学者沟通，还特意向身边工作人员说，对于专家的意见要保持长期的跟踪。

　　智囊建言影响高层反腐决策

　　如果只是下属行政部门提供意见，可能有局限性，有的是不敢说，有的是说不到位。但专家学者没有太多顾忌。

　　参加过贺国强和王岐山两任中央纪委书记座谈会的姜明安感觉，中央说要采纳学者意见并非空谈，一些专家的建议确实在高层的反腐决策中得到了体现。

　　马怀德记得，在2007年贺国强召开的反腐座谈会上，他重点提出的是如何规范行政审批权和整治工程建设里的腐败行为。之所以提到这个具体的领域，是因为马怀德当时在学校分管基建工作，能够接触到土地审批、环保等部门的工作人员，直接或间接地了解到一些情况。

　　“资源是由政府掌握的，比如项目是否批、批给谁、何时批等等取决于官员个人权力的自由裁量，所以这个领域的腐败现象比较多发、高发。我提出要规范行政审批许可权，要做到公开透明、健全程序，防止在审批许可领域行使特权和在工程基建领域出现腐败问题，”马怀德对本报记者说。

　　马怀德和其他持相同观点专家的建议，在中央后来的决定中得到了体现。从2009年开始，党中央、国务院决定在全国集中开展工程建设领域突出问题的专项治理。中央纪委监察部表示，要从三个方面开展专项治理，包括重点查办国家工作人员特别是领导干部利用职权插手干预城乡规划审批、招标投标、土地审批和出让以谋取私利的大案要案。

　　“对于决策，高层领导要听取各方意见。如果只是下属行政部门提供意见，可能有局限性，有的是不敢说，有的是说不到位。但专家学者没有太多顾忌，就像有句格言所说：‘只向真理低头’，”马怀德说。

　　在王岐山组织的座谈会上，姜明安除了提出要加强反腐败中长期规划、启动《反腐败法》立法工作外，还特别谈到了对于官员财产申报的一些看法。

　　1995年，中办与国办联合印发了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。1997年，两办再次出台《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，要求副县（处）级以上干部必须向人事部门汇报个人六类重大事项。此后，中央纪委决定，在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。姜明安认为，虽然有相关规定，但因为没有相应的监督机制，申报并未发挥出其应有的作用。

　　“我在会上提到，财产申报搞了许多年，（在反腐方面）作用不大，一是没有立法，再就是提交上来的申报表格没有人去核查。我建议应该对此进行抽查，看看申报的内容哪些是真的哪些是假的，”姜明安告诉本报记者。

　　今年1月22日， 第十八届中央纪委第二次全体会议在北京举行。王岐山在会议上提出，要认真执行领导干部报告个人有关事项制度，并开展抽查核实工作。姜明安认为，中央纪委做出这样的决定不一定是他建言献策的结果，只是他提的建议恰好和中央的想法相吻合。

　　反腐越来越重视制度建设

　　法治反腐可能更具有权威性和严肃性。比如违反了某部条例，可能需要承担纪律、行政上的责任，但违反法律的话就要承担法律责任。

　　姜明安被誉为中国宪法行政法学界的学术带头人，他观察到高层近年来在反腐问题上思路的变化。

　　“越来越重视从制度建设上进行反腐。就像习近平总书记提到的，要把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，”姜明安说。

　　上一届中央纪委在2008年发布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，提出要加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设。马怀德认为，十八大上新一届中央领导集体提出了“法治是治国理政的基本方式”，在反腐问题上可能会有一些新思路。

　　“制度反腐要更加重视法治反腐。今后反腐可能会更多依靠法治，以起到预防和惩治腐败的长期效果。” 马怀德说，制度反腐是一个大概念，其中包含了法治反腐。有的人希望通过出台政策或是党内法规纪律措施形成一种制度；有的人则是通过希望立法去实现制度反腐。

　　“法治反腐可能更具有权威性和严肃性。比如违反了某部条例，可能需要承担纪律、行政上的责任，但违反法律的话就要承担法律责任。法治反腐比一般意义上的制度反腐可能更加有力度，也更加规范严格，”马怀德说。

　　在去年11月底的座谈会上，马怀德向王岐山建议，源头反腐需要制定《重大决策程序条例》、《政务公开法》与《行政组织法》这三部法律。制定《重大决策程序条例》，可以规范一些重要机构和一些一把手权力不受约束的问题；《政务公开法》比现行的《政府信息公开条例》层级更高、涵盖范围更广、实际执行效力更大；《行政组织法》明确政府权力的边界，划清政府部门的职责分工与职权归属，对预防和减少官员权力寻租会有积极作用。

　　马怀德感觉，这届中央纪委在反腐上表现出几个特点。首先是强调惩治的威慑力。十八大后在短时间内查处了一大批腐败分子，在反腐方面“动了真格”。

　　“再者就是强调尊重民意。出现了网络反腐等方式，充分调动起公众参与的热情，支持民间的反腐行为。我认为这个举措很得民心，也是形成声势浩大反腐一个很重要方面。我们常说群众的眼睛是雪亮的，只有把公众参与调动起来，反腐效果才会更好。”

　　马怀德认为，靠运动和惩治在短期内形成反腐高压态势，在短期内会发挥作用，但从长远来看效果不一定很好，因为风头过了腐败会卷土重来。“所以现在中央强调法治，依法治国、依法执政、依法行政。这就需要我们先完善健全相关法律，认认真真对待这些法律、实施法律，才能达到逐步净化官场风气的目的。”

　　制度反腐的顶层设计

　　是否有必要制定一部综合性的《反腐败法》值得学术界探讨。在此期间，可以先修改、完善、充实现有的制度，特别是《行政监察法》和《刑法》的有关规定。

　　不论是在和中央纪委的座谈会上，还是在其他场合，不少专家都在呼吁要加强反腐制度的顶层设计，核心要尽快制定《反腐败法》。还有人提议，应该成立专门的反腐机构，整合纪检监察、审计和反贪机构的职能。

　　去年12月的十一届全国人大常委会第三十次会议上，全国人大法律委员会已建议有关部门抓紧研究综合性反腐败立法问题，并将修改完善反腐败方面的有关单行法律列入十二届全国人大常委会立法规划。今年将制定出《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》。

　　姜明安赞成制定一部综合性的《反腐败法》，以规范反腐制度、执行机构和具体措施。在他看来，可以把现有的涉及反腐败方面的有关单行法律整合在一起。

　　马怀德认为，是否有必要制定一部综合性的《反腐败法》值得学术界探讨。在此期间，可以先修改、完善、充实现有的制度，特别是《行政监察法》和《刑法》的有关规定。

　　“我比较赞成把现有的党内一些法规和规定上升为国家法律。党内有很多制度，比如党员纪律处分条例、党员领导干部廉洁从政若干准则等，这些都是党内法规，只适用于共产党员，对于民主党派或无党派人士的领导干部是否适用就有争议。而且党内法规只能规定党纪责任，不太好规定法律责任。”

　　对于《反腐败法》为何迟迟不能出台，马怀德说，各行各业立法任务都比较重，从立法程序和资源上看，不可能把所有重点都集中在反腐领域，还要顾及其他领域。“全国人大常委会每年举行六次全体会议，每次会议大概两三天，审议不过来那么多法律。不能要求人大在短时间内把所有反腐败法律都通过和完善。”

　　此外，反腐理论研究目前也没有完全跟上。比如一些法律，大家都觉得有必要立，但是国外是怎么做的，难点是什么，理论上还有哪些难点，学术界理论界对此还没有完全准备好。在思路不清晰的时候，不能贸然立法。

　　在反腐权力架构的设置上，中国现行的体制是党的反腐纪检监察机关和政府的行政监察机关合署办公。马怀德认为，这种体制的好处是集中党和政府力量，合署办公节约资源节约行政成本，弊端是像审计部门这样的力量可能没有被整合进来。

　　对于是否应该成立类似香港廉政公署的廉政局，马怀德说这个建议有其可取之处，可以防止反腐力量过于分散，但其中也有法律缺陷。

　　我国宪法规定，检察院是独立于政府行使检察权的，如果把检察院下属的反贪局职能剥离出来，变成政府党委职能，是有法律上障碍的。另外，根据法律规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支进行审计监督，如果把审计职能归并到纪检监察反腐机构，也是有法律障碍的。

　　“我一直主张，反腐制度设计应该是顶层设计，要通过国家制定、修改法律的方式来完成。要制度先行、法治先行，才能使得体制变革更加顺畅，”马怀德说。

　　新闻背景

　　各机构反腐职能

　　纪律检查委员会

　　根据《中国共产党章程》规定：党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。

　　人民检察院

　　人民检察院是国家的法律监督机关，反贪污贿赂局是人民检察院的一个重要职能部门，负责侦查国家工作人员贪污贿赂等犯罪案件。

　　监察机关

　　依照《中华人民共和国行政监察法》规定，监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察。

　　审计部门

　　负责对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。