资料：发改委再定位 瘦身削权主抓宏观调控

　　55岁的国家发展改革委员会(下称国家发改委)又一次被重新定位。

　　3月15日，十一届全国人民代表大会一次会议第五次全体会议，表决通过了关于批准国务院机构改革方案的决定草案，以大部制为核心内容的国务院机构改革方案尘埃落定。

　　按照方案，新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部，同时，国防科学技术工业委员会、信息产业部、交通部、人事部、劳动和社会保障部、建设部不再保留。

　　合理配置宏观调控部门职能，形成科学权威高效的宏观调控体系，列于机构改革方案的第一条。由此，国家发改委的定位再次进入改革视野。这也是近20年来，机构改革第四次聚焦于调理发改委定位。

　　根据方案，国家发改委将进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。此间观察人士称，发改委瘦身看似削权，实质上拔高了它的位置，使其能超脱于部门利益之外。

　　瘦身

　　位于北京市月坛南街的国家发改委有26个司局，1000多工作人员。在国务院组成部门序列中，发改委是一个地位独特的“超级大部”。内设司局包括工业、交通、能源、环境资源、社会发展、外资、贸易、就业等国民经济所有领域，职责范畴则包括国民经济规划、产业和投资政策、体制改革、价格等，并参与财政和货币政策制定。

　　按照已经公布的 《国务院机构改革方案(草案)》，国家发改委的工业行业管理、能源行业管理职能将分别划入新组建的工业和信息化部、国家能源局。此前，发改委工业司主要负责拟订主要工业行业规划和产业政策，还承担盐业行政管理。能源局不仅承担能源发展战略和重大政策的提出，还实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源以及石油储备的管理。

　　有专家分析认为，由于新组建的交通运输部、人力资源和社会保障部均与国家发改委职能交叉，发改委交通运输司、就业司等内设机构的职能估计会有一些调整。

　　以交通运输为例，机场的改建扩建等事项目前均需报国家发改委审批，在本轮机构改革中，这些权限会否转移到交通运输部也是一个疑问。在今年全国两会上，已有民航系统高官作出呼吁。有专家认为，在大部制改革推行之后，势必会带来政府权力的重新配置，解决这个问题的关键便是如何改革发改委。

　　在此之前有专家设想，在大部制改革中，将国家发改委的部分职能并入国务院各部门，比如交通运输司并入交通运输部、外资司和经贸司并入商务部、财政金融司并入财政部、农业经济司并入农业部等等。

　　一位不愿具名的专家告诉本报，全国两会之后，第一步工作会是部委间职能的梳理，包括一些微观项目审批权的清理，这项工作估计会在两个月内完成。

　　在国家发改委的职能中，投资管理、规划和产业政策管理权重很大。这次机构改革方案对此有明确的指向。3月11日，国务委员兼国务院秘书长华建敏在关于国务院机构改革方案的说明中特别提及，今后将深化投资体制改革，继续缩小投资审核范围，下放审核权限，简化审核程序；同时，改进规划和产业政策管理，地方规划和专项规划、专项产业政策，除按规定需报国务院审批的外，由地方政府和行业管理部门在国家规划和政策的指导下分别制定。

　　“我觉得这个做法很好，实际上，改革并不是削弱了发改委，而是加强了，把它的位置拔高了。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁告诉本报。

　　早在上世纪末，就有学者提出“国家计委”不应该承担具体项目审批，可以改革成类似日本企划厅的政府组成机构，它高于各部委，专注国家中长期规划的制订。魏加宁认为，如果能解决微观项目审批的问题，国家发改委就能从部门利益中超脱出来，这样去协调宏观调控，也就更名正言顺了。

　　惯性

　　过去20年来，国家发改委的调整均与宏观调控一词相关。

　　国家计划委员会1952年11月成立。改革开放后的一段时间，这个机构一度被看作 “计划经济核心堡垒”。1988年，原国家计委、国家经委被撤，组建新的国家计委。此时，国家计委被定位为“高层次的宏观管理机构”，“不再承担微观管理和行业管理职能”。在1998年3月的机构改革中，它被更名为国家发展计划委员会，当时的机构改革方案明确的宏观调控部门还包括国家经济贸易委员会、财政部和央行。

　　2003年3月，国家计委更名为国家发展和改革委员会。名称几经变更，发改委也在寻求职能的转变，而核心目标是完善宏观调控。此次改革，将国家经贸委的行业规划、产业政策、经济运行调节、技术改造投资管理、多种所有制企业的宏观指导、促进中小企业发展以及重要工业品、原材料进出口计划等职能,划归发展和改革委。

　　与此同时，积极推进投融资体制改革,大力减少行政审批和微观管理事务,更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，也被明确为对发改委的改革要求。

　　但是也有学者在接受本报采访时说，近几年，国家发改委强化审批的现象实际上有“回潮”迹象。

　　一位知情人士透露，2004年国务院颁布了关于投资体制改革的若干意见，对于一些投资项目实行地方政府审批、发改委备案。但是，在具体操作过程中，一些备案类似于变相审批。

　　这位知情人士称，这些项目在得到地方政府批准后就算通过审查了，但现在是地方政府审批之后还不算完，还需要上级发改委备案，如果人家不给个函，回复说我同意了，这个项目就不能启动。

　　在3月12日全国政协教育组的分组讨论中，全国政协委员、全国工商联常委孙珩超直指发改委大部权力过于集中的弊端。孙珩超说，现在的发改委等于是一个“小国务院”，在发改委某个部门下面一个司下面的一个处的处长面前，全国各地跑项目的专家连一句话都不敢辩，“一反驳项目就没有了”。

　　一些观察者认为，作为“宏观”部门的发改委如今身负众多微观事务管理，“就连方便面的涨价、汽车厂商上什么车型都得发改委下文。”在始自2003年的宏观调控中，在清理投资过程中行政手段的频繁使用，在经济学界也是争议不断。

　　按照规定，3000万以上的项目必须报国家发改委批，为了避免在部委走审批程序，有些地方政府就分拆项目，一个一亿元的项目就会被拆分成三个以上。“这里面固然有地方政府逃避监管的责任，但是，我们也得思考思考他们为什么要担着风险去逃避。”上述人士表示。

　　角色

　　或许正因为如此，2008年的机构改革，对发改委的再定位，对财政部和央行定位的进一步明晰，目标指向了“合理配置宏观调控部门职能，形成科学权威高效的宏观调控体系”。

　　在正在进行的大部制改革中，发改委会做哪些调整，将会成为影响大部制改革的一个重要因素，同时，这也将决定未来发改委在宏观调控体系中扮演什么样的角色。

　　3月12日，国务院机构改革方案(草案)亮相的第二天，在分组讨论中，国家发改委成了多位政协委员“炮轰”的对象。全国政协委员、国家审计署审计长李金华在讨论中发言称，“把改革机构放在发改委，是不合适的。发改委本身就是机构改革的龙头，最需要改革的就是它，它去牵头搞机构改革，这个怎么可能呢？”

　　李金华所说的“改革”是指2003年国务院机构改革中并入发改委的体改委。成立于1980年的体改办后更名为体改委，在1998年的国务院机构改革中，由国务院组成部门改为议事机构。2003年3月，发改委体改司设立，从此，国家计委的名称上多了“改革”二字。

　　魏加宁在接受本报采访时，表达了同样的观点，他认为，改革和发展的利益冲突容易导致发展优先、改革滞后的局面。改革往往看起来事情没有那么急，能缓就缓，发展往往非常紧迫，比如就业情况、物价涨跌、经济增长是高了还是低了都是各级领导非常关心的问题，所以很容易因为发展而耽搁改革。

　　1998年，国家经贸委成立，这是一个负责调节国民经济运行的宏观调控部门，当时内设司局20个，它整合了电力、冶金、机械、医药等部门职能，成为国务院第一大部。

　　这形成了“大经贸，小计委”的格局。两年后发生亚洲金融危机，中国政府大量增发国债，作为宏观调控部门之一的国家发改委负责审批这些国债项目。而在2003年国家经贸委撤销后，很多行业管理职能转入发改委。发改委替代经贸委成为国务院第一大部，同时成为既有“宏观调控权”又有“微观审批权”的大部委。此前的2002年召开的中共十六大宣布，中国社会主义市场经济体制已初步建成。

　　魏加宁告诉本报，在计划经济时期，包括改革开放后第一轮经济过热时的经济调整，宏观调控的主角都是发改委。到了1993年经济过热时，宏观调控的重心就转向央行，当时央行行长由朱?基副总理兼任。到了亚洲金融危机的时候，主要以积极财政为主导。

　　有学者认为，以往发改委正是通过微观手段实现了宏观调控的目的。那么，在微观管理职能剥离后，国家发改委将如何实现宏观调控呢？

　　“关于国务院机构改革方案的说明”指出，国家发改委、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，各司其职，相互配合，发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财税、货币政策，形成更加完善的宏观调控体系，提高宏观调控水平。

　　可以预见的是，财政部、央行亦将在改革完善预算、税政管理和健全货币政策体系上有新动向。

　　“这次机构改革提出要将更多职能让位市场的同时，还探索一种长期化的宏调方式，避免重蹈机构再膨胀的覆辙。”中国政法大学政治与公共管理学院副教授鲁照旺说。