体改委为何没成立，发改委该怎么改

    来源：南方周末

一名女子走过交通运输部的大门前。2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案公布，铁道部不再保留，行政职责并入交通运输部，盛光祖即将成为中国最后一任铁道部长。 （南方周末记者 张涛/图）

    对于成立体改委的建议，“外界说我们不搞，其实我们非常重视，进行过多次反复论证。”起草组还专门找过当年国家体改委成立时的一些当事人进行咨询，对体改委成立、撤销的原因做过了解。

　　在这次改革中，5家涉海执法单位中，唯有中国海事局没有并入国家海洋局。

　　中国国企往往并非单纯的企业，有的还有政策制定的职能。几大石油公司的实力都很强，如果单设一个能源部，面对大的能源企业，它能否统一起来不好说。

　　“天清地朗。”

　　国家行政学院教授宋世明用这个词，形容他在2013年3月10日那天的心情。在听了这一轮国务院机构改革与职能转变方案的说明之后，他觉得内容“货真价实”。

　　不过，不是所有人都这样认为。3月11日下午，人大各代表团分组审议机构改革和职能转变方案，不同意见也不少。安徽团代表程恩富就认为，这仍属中等程度的改革。“发达国家一般设16到20个部，我们25个部委，还可以压缩。”另一位代表刘德培则认为，拟定人口政策的职能不应划入发改委，应该保留在国家卫生和计划生育委员会。这个机构的名称也应与国际接轨，改成国家人口与健康委员会。

　　这几天，中编办最为忙碌，相关司局负责人及参与方案起草的专家要分赴各代表团听取意见，并连夜汇总。“大家有意见很正常。”方案起草组专家、国家行政学院教授王满传对南方周末记者说，就是要听取各种不同意见。事实上在方案起草阶段，他们就收集了40万条网络上的意见。

　　南方周末记者了解到，此次国务院机构改革的总体考虑是，对有广泛共识、条件成熟的，要坚定推进；但同时也充分考虑面临的形势和各种风险挑战，特别是在当前经济下行压力仍然较大，维稳任务依然繁重的实际情况下，还是要保持国务院机构的相对稳定。

　　2008年之后启动研究

　　王满传说，早在2008年上一轮机构改革之后，中编办就启动本轮机构改革的研究工作，并委托外面的专家进行预研。本轮改革启动之前，专家们已经形成了二十多份研究报告。

　　十八大闭幕后，新一届中央政治局常委会决定启动本轮改革。

　　根据中央政治局常委会的决定，文件起草组也在2012年11月成立，新任中编办主任汪永清任组长，成员包括国务院相关部门的工作人员和专家。12月，工作组进驻玉泉山，进入封闭工作状态，至今仍在继续。

　　起草组确定了本轮改革的重点是职能转变。方案的名称就因此成了“国务院机构改革和职能转变”，而前几次都叫“国务院机构改革”。初稿还考虑过将方案命名为“国务院职能转变和机构改革”，但考虑到一直以来的习惯，更主要是人代会主要是审议机构改革，所以最终稿还是将“机构改革”几个字放在了前面。

　　方案形成过程中，文件起草组就机构改革问题先后召开过4次座谈会，听取了20个省级政府或政府部门负责人的意见，此外还听取了10个国务院部门主要负责人，以及部分国有企业和民营企业负责人的意见。

　　除了座谈会，起草组又以书面形式征求了中共中央、全国人大和国务院46个部门主要负责人的意见。

　　方案起草大量参考了网络意见。在玉泉山上封闭的起草组大约有三四十人，山下则设立电子政务中心。40万条网络意见，起草组筛选出2万多条重点研究，从中确定了一两千条有价值的看法。起草组还对这些意见进行了排名，发现排名前十的意见，跟起草组要着手操作的内容基本一致。

　　成不成立体改委？

　　排名前十的意见中，成立“改革委”或“体改委”的观点赫然在列。持此观点的，不乏像吴敬琏、张维迎这样有影响力的学者。

　　“外界说我们不搞，其实我们非常重视这个建议，进行过反复论证。”王满传说，为此，起草组还专门找过当年国家体改委成立时的一些当事人进行咨询，对体改委成立、撤销的原因做过了解。

　　他们了解到的信息是，改革开放初，有些人的改革意识不强，当时设一个体改委，确实有必要。后来撤销，是因为十三届四中全会后，经济体制改革目标已经明确，各部门都在积极参与，改革设计不再是哪一个部门的事情了。再后来，体改委的任务就不那么饱满了，开始涉足搞试验区等项目，与一些专业部门职能有所交叉，于是在1998年被降格为体改办，2003年体改办也被撤销。

　　“现阶段，改革已然是共识。”王满传说，是否需要一个机构牵头，起草组做了很多分析。目前呼声最高的是“顶层设计”，不仅涉及经济改革，还涉及到政治、文化体制改革，这其实是党中央要全面考虑的。国务院机构改革更多是行政机构改革，如果设一个部门来管全面改革，是否能管得起来，有点拿不准，所以最终这次没有成立体改委。

　　3月11日上午，中编办副主任王峰在记者会上，也用了三个“拿不准”来解释为什么没有设立体改委，“怎么办？看一看。”王峰说。

　　对于社会对“大文化”的呼声，他的回答也是“看一看”。他认为，机构改革是一个循序渐进的过程，这次把新闻出版总署与广播电影电视总局合并，就是非常关键的一步。至于能不能在这个基础上再往下推，“咱们先走走看”。

　　王满传说，当时内部讨论，也有人说“大文化”要一步到位，说要将体育和旅游也并入。但“文化”领域太广了，并且在现有体制下，宣传部门也在管文化。最终，作为国务院机构改革，就先将职能交叉较大的广电总局和新闻出版总署合并了，仍定位为直属机构。至于名称那么长，“并不是因为部门之间有分歧，而是实在想不出更合适的”。

　　“拿不准”的还有“大金融”，但王峰也说，金融行业的混业管理是一个趋势，但目前对我国是否有可能一步过渡到混业管理，也只能是等看准了再动。

　　海洋缺“海事”

　　此轮改革中，“拿得准”的改革共涉及18个部门。“在起草组内部，国家海洋局和铁道部机构改革的方案很容易就达成了共识。”王满传说，其他各部门的改革方案则都经过了相当长时间的争论。

　　海洋局的方案顺利通过，背景在于自2012年5月以来，从黄岩岛到钓鱼岛，中国海没有消停过，中国海上执法力量各自为政的弊端也暴露无遗。此番将国家海洋局的中国海监总队、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察合并，重新组建国家海洋局，加强了中国的海上力量整合。

　　“具体操作层面上，现在主要是国家海洋局在主导几支队伍的整合。”农业部一位参与改组方案的人士对南方周末记者说。

　　过去，海洋局相对其他几个部门中实际处于较弱的地位中国渔政管理着全国几十万艘渔船；海关管理缉私；交通部下属的中国海事局承担了海上警察的功能，是几家海上执法单位中实力最强的一个。

　　在这次改革中，也唯有中国海事局没有并入国家海洋局。在农业部这位人士看来，海事局没有被合并也不无道理，一是因为海事主管救助，与其他部门性质不一样，另外海事侧重点在国际航线的海洋。但这跟海事局实力强也有关系。

　　其实在2005年，国务院领导就提出在北部湾试点，将海警、渔政、海关、海洋、海事合并，当时都说过“允许失败，但一定要做”的话，但一直没做，可见其中的压力。此次除了海事外，另外4家终于实现了合并。方案公布后，国家海洋局党组在第一时间就召开会议，就有关工作进行研究讨论。主持会议的国家海洋局局长、党组书记刘赐贵过去长期在福建任职，2011年2月从厦门市长任上调任现职。

　　升格与降格的理由

　　此前流传得很广的一个说法，是本轮机构改革将整合工商、质检、药监等部门的职能，成立市场秩序监管总局。实际上，起草组一开始就认识到，这些部门有互补性，比如工商部门的队伍很强，而质检部门的技术很强。但由于涉及范围太广，怕一动就影响到监管秩序，毕竟这次改革的基调是保持国务院机构总体稳定。

　　方案起草组最终选择了目前问题最突出的食品，将食品药品监管局升格为总局，由副部级单位升为正部。这主要与过去食品安全委员会办公室的级别有关。改革前，食安办是单设的正部级协调机构，这次虽然不再单设，但仍保留，具体工作由药监总局承担。

　　保留食安办，主要是考虑到食品药监总局在管食品这个领域当中，没有囊括食品管理过程中的所有任务，例如，以植物、动物为原料的产品要出自农业、畜牧业，这块只能是留在农业部。遇到问题，还是要有一个机制来协调方方面面的关系。

　　与药监局在改革中升格不同，电监会撤销后与国家能源局合并，国家能源局的级别仍然是副部。

　　当初成立电监会，本来是进行电力市场化改革的，但过去一段时期，中国电力市场还没有完善，“不如放到能源部门统一考虑。”王满传说。

　　“实际上电监会的问题，本来上一轮改革就要解决，但最后觉得时机不成熟，没有推行。”全国政协委员、原中编办副主任黄文平3月11日参加政协讨论时说。黄是制定上一轮改革方案的参与者。

　　电监会并入国家能源局的问题解决之后，紧接着的问题就是“大能源”能否实现。这种呼声已喊了多年，能源对中国很重要，需要加强建设，统一考虑。中编办副主任王峰3月11日说，其实上一轮改革时，也有人主张成立能源部，但最终的办法是，设置高层次的国家能源委员会，办事机构设在能源局。能源局由发改委来管理，也是想通过这个改革看看效果如何。“实际效果是好的。”王峰说。

　　另外，还要考虑中国能源企业的情况，这个问题很复杂。3月12日，王满传向南方周末记者解释：中国国企往往并非单纯的企业，有的还有政策制定的职能。几大石油公司的实力都很强，如果单设一个能源部，面对大的能源企业，它能否统一起来不好说。最终，仍决定将能源局作为由发改委管理的国家局，因为发改委在部委中比较强势，或许协调能力更强。而作为正部级的发改委管理的国家局，国家能源局也只能是副部级。

　　发改委怎么改？

　　发改委的强势一直备受关注，历次机构改革中，对发改委进行裁撤、放权都是热门话题。

　　这次改革方案中有一条是，抓紧修订政府核准投资项目目录。实际上2008年机构改革中，针对发改委就提出了这一问题，但发改委对某些项目没有执行。原中编办副主任黄文平2013年3月11日参加讨论时就提到，当时直接与发改委谈的“三定”规定中就提过，要及时修订调整投资核准目录，大幅提高国家核准项目的规模和限额，不要很小的项目都跑到发改委来审批。

　　中编办副主任王峰3月11日指出，这次改革要进一步加大发改委转变职能的力度。“这次它的权力肯定是下放了。”王满传说，权力过大完全可以通过职权转变来改，不一定要撤销。

　　但也有人指出，发改委在此轮改革中形成了新的职能交叉。安徽团人大代表崇泉就认为，将研究拟订人口发展战略、规划及人口政策的职责划入发改委，就造成了新的交叉。南方周末记者了解到，将人口政策的职能划归发改委，是基于发改委今后更多要做宏观方面的工作。

　　而人口政策的相关职能划入发改委，也解决了新“卫生与计划生育委员会”的取名难题。最开始对这个新组建的机构取什么名字，难以定夺。有人想用“人口”取代“计划生育”，因为“人口”可以包含“计划生育”，反之则不行。但考虑到“计划生育”是基本国策，一旦在机构名称中不出现“计划生育”四个字，外界会产生中国要取消计划生育的解读。加之人口政策的职能已划归发改委，所以名称中就舍弃了“人口”，体现了“计划生育”。

　　所有机构改革的初稿，一直到春节后才确定。起草组在向中央政治局常委和其他领导人做了汇报沟通后，就职能转变问题，书面征求了88个部门近百名负责人的意见，此外还就有关内容征求了15个省份党政负责人和地方有关负责人的意见。

　　据南方周末记者了解，反馈比较集中的意见是，地方政府最关心放权后的管理问题，怕出现一放就乱的局面。关于这一点，国务委员马凯3月10日在改革方案的说明中特别做了要求。

　　这次机构改革方案在经过国务院党组会议审议后，又先后提请了政治局常委会、政治局会议审议，并在二中全会得以通过。南方周末记者了解到，二中全会在审议过程中，又提出了近百条意见。2月28日，中央还召开了党外民主人士协商会，就方案听取意见。3月14日，全国人大将对此方案进行表决。