中国铁路改革路漫漫：不打破垄断难以遏制寻租

    来源：法治周末

　　专家指出，中铁总公司虽然没有行政权力，但仍将保有高度的车皮调度指挥垄断权，车辆调度指挥、分配、核算权力都在这儿，18个铁路局不拥有企业产权的最核心要素，无法成为真正的市场主体

　　历史终将记住这一天。

　　2013年3月17日上午7时30分，北京市复兴路10号，挂了多年的“中华人民共和国铁道部”的牌子被换下，印着“中国铁路总公司”的牌子取而代之。

　　这一天，中国铁路总公司正式亮相。意味着原铁道部政企分开改革的第一步已经完成。但是，这并不代表中国铁路已经市场化。

　　实际上，从迈出第一步到实现真正的市场化，中国铁路还有很长的路要走。

　　接受法治周末记者采访的专家指出，中国铁路政企分开之后，下一步就是明确各自的职能，做什么？怎么做？另外，还需继续细化铁路运营主体，遏制权力寻租……

　　换言之，在中国铁路市场化的道路上，尚有许多难题待解。

　　政企分开带来两大挑战

　　2013年3月10日公布的国务院机构改革和职能转变方案，3月14日经十二届全国人大一次会议审议通过。

　　根据该方案，国务院不再保留铁道部，实行铁路政企分开。铁道部原有职能被一分为三，其中拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责。

　　原铁道部的企业职责由新组建的中国铁路总公司承担，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。

　　中央民族大学法学院教授熊文钊向法治周末记者表示：国务院不再保留铁道部，实行铁路政企分开，是一项社会期盼已久的改革，表明计划经济体制“最后一个堡垒”得以突破，有利于科学规划综合交通运输体系。

　　熊文钊认为，更重要的是，改革将原来铁路系统的自体监督变成异体监督，企业运营和行业监管分属不同的主体，不会因为利益一致而出现监管不力的情况，有利于减少铁路安全事故的发生。

　　方案获审议通过的当天，根据《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》，中国铁路总公司(以下简称中铁总公司)成立。

　　3月17日，中铁总公司在原铁道部所在地挂牌。最后一任铁道部部长盛光祖为公司法定代表人，并出任第一任总经理兼党组书记。

　　上述批复指出，中铁总公司是经国务院批准，依据全民所有制工业企业法设立，由中央管理的国有独资企业，由财政部代表国务院履行出资人职责，交通运输部、国家铁路局依法对公司进行行业监管。

　　北京交通大学经济管理学院教授赵坚告诉法治周末记者，中铁总公司的挂牌，意味着原铁道部政企分开改革的第一步已经完成。

　　赵坚认为，政企分开之后，下一步就是明确各自的职能，做什么？怎么做？政府负责制定发展规划和政策，负责安全监管、经济监管。企业要提高资源配置效率，提高运营效率，从企业的角度考虑铁路如何发展，要对投资效益承担责任。

　　赵坚表示，政企分开给交通运输主管部门提出了两大挑战。

　　一个是给交通运输部带来了挑战，怎么摆正位置，怎么整合铁路、公路、水运、民航等不同交通运输方式的规划和政策，制定职能和工作流程；怎么制定综合交通运输规划，改变我国交通运输结构严重不合理的状况；怎么投入资源等。交通运输部需要转变观念、转变职能、转变工作流程。

　　另一个是给新组建的国家铁路局带来了挑战，包括国家铁路局如何整合行政管理资源，如何制定铁路运营技术标准，如何对铁路运输企业进行安全监管，还要研究如何进行经济监管。

　　“中铁总公司迫切需要做的事情是，站在企业角度对过去的高铁建设做深刻的反思。铁路是产业，至少要做到盈亏平衡，不应该投资那些见不到任何效益的项目。所以要坚决降低在建高铁的速度目标值，使其能够客货混跑，应多建铁路，但不能再建高铁。”赵坚表示。

　　不打破垄断难遏制寻租

　　冯沃然(化名)曾是国内一家多元化企业集团的高管，企业集团在北京设有分公司，因业务需要多次跟原铁道部有关人士打交道。

　　“有事没事大家一起坐坐，时间长了就成了朋友，公司跟原铁道部的业务才能顺利开展。”冯沃然告诉法治周末记者。

　　获知国务院撤销铁道部、组建中铁总公司的消息后，他笑着说，公司会继续“跑”中铁总公司，毕竟铁路运营计划仍由其制定。

　　冯沃然在交通领域工作了十几年，他介绍说，铁路运输业务分为客运和货运，其中货运依靠车皮进行运输，需要运输大宗货物的公司多，提供车皮的却只有原铁道部一家，并且属于原铁道部的主营业务，统一调度，没有竞争。

　　在这种情况下，像他曾经所在的公司就要和原铁道部相关部门疏通车皮。“比如你要找铁路运输一批货物，如果找不到其他可以替代的运输方式，一旦不能及时运到目的地，市场行情和价格瞬息万变，耽误了损失可就难说了。”冯沃然说。

　　但铁路不怕耽误，不运输你的货物，也不会有什么损失。

　　冯沃然表示，现在汽车运输公司相对较多，跟这家公司无法合作，就找其他公司，但铁路就此一家，别无分号。“铁道部政企合一的弊端就在这里，不怕损失，不怕亏损，不怕你不找他。”

　　冯沃然介绍，在这种铁路运输资源垄断的情况下，北京分公司的同事时不时邀请原铁道部的相关人士一起坐坐，并不为办具体事情，而是为了沟通。

　　时至今日，提起此前与原铁道部一家直属公司的合作经历，冯沃然表示并不愉快。

　　几年前，冯沃然所在的企业集团与原铁道部一家直属公司合资成立一家公司。

　　“我们并不想与他们合作，但为了铁路运输资源，没有办法必须合作。公司成立后，对方一直主导合资公司的运作，结果，合资公司不但没有盈利，还一直亏损，合作以失败告终。后来对方退出，我们改为依靠汽车运输。”冯沃然说。

　　“我们只是在外围打转，合资公司的营业执照上没有‘铁路运输’四个字，不能介入铁路运输业务。”冯沃然指出，其秘密在于，经营铁路运输业务，可以拿到原铁道部的车皮资源，享受铁路税费优惠，按基本运价向铁路支付运费，赚取中间差价。

　　冯沃然向法治周末记者表示，只要中铁总公司一家独大，垄断车皮审批权，原有的格局短时间内难以改变。

　　赵坚教授认为，中铁总公司虽然没有行政权力，但仍保有高度垄断的统一调度指挥权，调度指挥、分配、清算权力都在这儿，18个铁路局不拥有企业产权的最核心要素，无法成为真正的市场主体。

　　“铁路企业产权的最核心要素就是调度指挥权。”赵坚告诉法治周末记者。

　　冯沃然介绍，在这种垄断下，即使与原铁道部直属公司、多种经营公司合资的公司多如牛毛，但铁路运输主营业务从未被铁路系统外的公司染指，铁路决定着给谁运输、何时运输、运输量大小。

　　赵坚认为，新组建的中铁总公司需要进行打破垄断、引入竞争的改革。铁道部政企分开的最主要目标是，焕发企业活力、提高效率、加快发展。如果不进行打破垄断、引入竞争的铁路运输企业重组，上述目标是无法实现的。

　　他建议，我国铁路可采用两层面竞争的三大区域铁路公司重组模式。当前可从推动形成以中路总公司为控股公司，三大区域铁路公司为市场主体的改革入手。

　　运营主体应继续细化

　　根据《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》，原铁道部的相关资产、负债和人员划入了中铁总公司，并将原铁道部对所属18个铁路局(含广州铁路集团公司、青藏铁路公司)、3个专业运输公司及其他企业的权益作为中铁总公司的国有资本。

　　中铁总公司注册资金为1.036万亿元。

　　冯沃然认为，中铁总公司现在迫切的事情是要搞清楚资产，全国有18个铁路局(公司)和210万职工，还有庞大的多种经营，要明晰全部资产，进行独立核算，向公司化发展。

　　铁道部公布的财报显示，截至2012年第三季度，铁道部的资产为4.3万亿元，负债为2.66万亿元。

　　“在原来铁道部那么大的盘子里，亏损这么多，谁知道亏在哪里了？搁在民营企业，早倒闭了。”冯沃然说。中铁总公司应该尽快重组为运营机制健全的公司，不能像过去那样没有经营压力，亏了赚了都无所谓，否则改革成本仍将由国家承担。

　　熊文钊教授指出，中铁总公司作为企业，必须按照经济规律运转，考虑收支平衡，考虑投入产出比的最大化，建立现代企业制度。特别是企业运营不符合安全监管标准时，要接受监管部门的监督和处罚。

　　但熊文钊认为，铁路仍然具有公益性质，不可能完全市场化。国家应该加快推进铁路相关领域改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制。

　　熊文钊告诉法治周末记者，上万亿元的国有资产交给中铁总公司负责运营，应该依法建立监事会一类的内部监督机构，履行监管职责；同时建立问责机制，在企业未能管理好国有资产时进行问责。

　　赵坚认为，铁道部实行政企分开后，中铁总公司迫切的事情是应该考虑怎么重组为市场主体，关键是运营，应该考虑使现有的18个铁路局(公司)通过重组成为真正的市场主体。

　　他的改革思路是，中铁总公司作为控股公司，将现有的18个铁路局(公司)重组为三大区域铁路公司，作为真正的市场主体，即北方、中部和南方铁路公司，互相竞争与合作。

　　冯沃然也认为成立区域性铁路集团更符合实际情况。

　　“成立中铁总公司，关键在于‘总’字，下一步肯定会细化企业运营主体，有利于运营，但不可能太细，否则容易出监管纰漏。依托现有铁路局，尊重现有体制，成立6家左右区域铁路集团，既有利于改革，成本也会小。”冯沃然分析。

　　赵坚认为，三大区域铁路公司成立以后还要对其所属的铁路局进行重组，改变目前铁路局之间分界口过多，对主通道分割过碎，对货流、车流的管理过于分散的问题。

　　以中部铁路公司为例，在南北方向，至少要组建7个分别管理沿海通道、京沪通道、京九通道、京广通道、大湛通道、包柳通道、兰昆通道的分公司；在东西方向，至少要组建4个分别管理陆桥通道、宁西通道、沿江通道、沪昆通道的分公司。

　　这样，每个区域铁路公司将组建15个左右的铁路分公司。长度2000公里以上的大通道最多被分成三段，由三个区域铁路公司分别管理。

　　赵坚告诉法治周末记者，由此可以形成三大区域铁路公司之间的比较竞争和区域公司内相邻分公司之间的平行线竞争，即两层面竞争的铁路运输企业组织结构。

　　中铁总公司的统一指挥调度权分给三大区域铁路公司，三大区域铁路公司之上不设统一调度指挥机构。“三大区域铁路公司各自在其管片内实行统一调度指挥，具有投资决策财产处置的权利，具有完全的市场主体地位。”赵坚表示。

　　赵坚说，在这种体制下，作为法人实体和市场主体的区域铁路公司，要对铁路建设项目承担全部责任；对所有非公益的铁路建设项目，承担融资、设计、投资、建设、运营、还贷的所有责任，可以实现建设运营的一体化，融资和还贷主体的一体化。

　　熊文钊透露，据他所知，铁路运输政策臻于完善、铁路安全技术标准得以制定、铁路运行实现规范化的同时，与铁路运行有关的法律法规的清理已经上报全国人大常委会审批，此程序将尽快进行。