延安第3次提上山造城动议 或陷入资源诅咒困局

    来源：法治周末

　　城市化进程中应有足够竞争力的产业和实体经济支撑。城市管理者应避免人为拉大城市骨架，搞大规模造城运动，应树立尊重城市发展规律的理念

　　发自陕西延安

　　革命圣地延安，正上演一场真实版的“愚公移山”。

　　削山填沟，上山造城，一项体量庞大的造城运动，正试图在延安三座标志性的山头清凉山、宝塔山、凤凰山附近，建造两倍于延安现今规模的新城。

　　与此相应的是，拆迁改造，山体搬迁，另外一项针对老城“只拆不建”的“复古”运动，也渐次展开。

　　红色革命圣地、历史文化名城、全新现代化延安，正成为这场削山造城运动后的延安城市建设新蓝图。

　　法治周末记者采访时发现：尽管延安以其特殊的“革命圣地”地位，可以轻易“破解”造城运动所面临的土地、林业、环保等政策法规困局。但是，基层普遍存在“人走政息”的官场生态以及地产泡沫难以持久的城市经营困境，与延安石油资源开采渐显枯竭而面临的“资源诅咒”困局，成为当地业界乃至学界的普遍担忧。

　　第三次上山造城

　　“有房子的按成本拿一套能赚钱，没房子的能低价住上房，怎不好？不过延安连工资问题都难解决，哪来那么多钱推山造城？”

　　提起延安的上山造城，老李喜忧参半。

　　老李是延安一家文化协会的负责人，让他合不拢嘴的是，年前，在原单位看到的一张用以上报成本拿房的职工花名册上，自己的名字赫然在列。已经到退休年龄的他，没想到能再次享受“成本住房”的福利，心情自然不错。

　　老李所讲的“成本拿房”，就是延安计划“中疏外扩、上山建城”的一部分。记者了解到，2012年10月开始，延安开始在市级机关摸底，计划为所有市直机关干部职工在新区安排一套住房。

　　“福利分房政策早就废止了，地方政府又没钱，哪有成本拿房一事？事是个好事，但也是个喜愁愁。”老李总结道。

　　老李的心态和延安当地大多数干部职工一样。不过他们的“喜愁愁”，早在一年前或更早的时候，已被地方领导们提上议事日程。

　　上山造城，早在2011年4月召开的延安市第四次党代会上就已明确提出。

　　按照新一届领导班子的规划，延安市将在清凉山、凤凰山、宝塔山三个方向的山头上，采取削山填沟、上山造城。清凉山以北北区，主要规划为市级机关及干部职工生活工作所在地；宝塔山方向东区，为宝塔区区级机关干部职工生活所在地；而凤凰山以西西区，则被规划为与红色旅游为主的特色文化产业区。

　　三大规划区域共计78.5平方公里，是老城区面积的两倍多。

　　法治周末记者采访了解到，其实延安的“上山造城”由来已久。新中国诞生以来，延安已经有过两次上山造城动议。

　　上世纪五十年代初，延安经历了一次特大洪灾。曾经是边区政府“王府井”的商业繁华区“市场沟”遭遇劫难。当时仅有1万多人的延安，上百人被水冲走，事件惊动北京。中央派人前来赈灾时，有人首次提出延安迁建。当地人的普遍印象是，动议还征求过设计人民大会堂专家的意见，但因当时经济基础太差，没有实施。

　　1977年，延安再发大水。当时正值各地“农业学大寨”，4个多小时的倾盆暴雨，使得延河上游大大小小100多个土坝被冲垮，山洪直泻而下。延安当时80%的建筑被洪水淹没，损失极为惨重，人们再度提出上山。经专家论证，因为当时财力及技术困难，再度放弃。

　　“前两次是水患所逼，这次则主要是交通拥堵等城市病日显突出。”当地规划部门的负责人分析认为。

　　延安三山挟两河，所有建筑分布到Y字型的河谷内，不到36平方公里的现有城内，已经居住了近50万人。人口密度已经接近北京、上海。

　　“上届政府也试图上山造城，曾引进绿地集团进行大规模商业开发，不过效果并不理想。新政府变市场手段为行政手段，开始大规模造城运动。”当地一名媒体记者如此分析。

　　“新区一期工程建设的13张通行证(7项专业评审、6项行政审批)全部获批……国家林业局对新区一期工程使用林地审核同意；国土资源部已将延安增设为国家级低丘缓坡荒滩等未利用地综合开发利用试点。”延安新区建设管理委员会在回复记者的采访提纲时如此表明。

　　“此举意味着制约延安大规模开发建设最为困难的土地及林业用地指标，得以破解。延安的上山造城，在政策及法规层面已经没有障碍。”陕西一名政府官员分析认为。

　　“其实，延安上山造城最大的风险是在于政策，在于人走政息的基层官场生态。”熟知延安当地官场生态的前述官员，如此感慨。

　　同其他市民一样，在延安市委供职的老马，也有“千万不能让姚书记走了”的感慨。老马所讲的“姚书记”是指现任市委书记姚引良。他认为，延安上山造城是个庞大的系统工程，时间长、跨度大，没有几届政府班子的通力合作，难以完成。

　　让老马更担忧的是，山上建城还有个沉降问题。尽管陕西及国土资源部专门针对延安的黄土沉降设立科研课题，但拿延安上山建城来试验，当地市民还是很担忧。

　　这种担忧，来自延安的城建已有先例。法治周末记者调查获悉：延安市宝塔区修建的经济适用房，已经出了问题，这一位于延安机场附近的“王良寺”安居二期工程，已经出现因地基沉陷而导致近200多套房屋出现严重安全问题，住户早已被迫搬迁。而位于宝塔区万花乡的安居工程，同样出现了楼层地基下陷，导致开发商不得不用最新技术、花费高昂代价，对几栋楼房进行地基填充处理。

　　经营城市的困局

　　“延安上山已经错过十年建设快速扩张期，如果早十年绝对没有这么大的困难，而且也不会出现旧城疯狂扩张对红色革命文物的挤压破坏，而新区的建设或许早已成型。”50多岁的高延安，对延安的上山造城极为悲观。

　　从事多年地产开发的高延安，同大多开发商一样，将开发主战场选在二线城市西安。

　　10多层楼高的酒店房间内，抬头就能望到的清凉山，在他眼里仿佛显得很遥远，只不过在他迷茫的目光远处，清凉山的背后，庞大的挖掘机在新年过后已开始蠢蠢欲动。

　　“体量太大了，上千亿元的资金从哪里来？你要知道延安近期职工工资都发不出。”因为是政府主导的开发，高延安认为资金是新区建设的最大困难。

　　“除了新城开发所需大量投资，旧城改造本身也需要大量现金。延安的城市经营远比国内其他城市困难得多，拆迁复建本来就是个无底洞，上山建城又要削山填沟，没有庞大的资金和几届政府的持之以恒，想都不要想。”与高延安同在西安从事地产开发的一名同行，也有着同样的感慨。

　　和大多数本地开发商一样，在延安市相关部门组织的动员本地开发商为新区建设“添砖加瓦”的大会上，悲观的老高选择了沉默。

　　“只有一名张姓开发商表态愿意垫资一亿元，但进山干了不久就后悔的这位开发商，还是托人找关系退了出来。不过这位开发商最终还是接受了7000多万元的偷逃税费的处罚。”在老高看来，延安市去年以来开展的打击建筑领域内的“双违”专项整顿，就与上山造城有关。

　　法治周末记者调查了解到，因为投资过大，加之参与新城建设前期需要垫资，延安本地的众多企业，大都选择了沉默。后来参与新区建设的主体，是中国铁路建设工程公司的几家下属企业，及榆林几家实力较大的土建开发商。

　　“不太理想，已经干了2.5亿元的工程，才给了5000万元的现金。万一拿不到现金，我们已经做好了政府以地兑现的准备。”榆林市一家开发公司的负责人告诉记者。

　　“延安十多年来，政府就没有在土地财政上打主意，没有好好经营过城市，多少年都没听说政府收储拍卖土地，都是协议转让。违法修建就更不用说了。新一届领导弄懂了，但现在的成本就更大了，10年的疯狂扩张，也让旧城的拆迁复古难上加难。”在高延安看来，延安新一届领导的上山造城是基于经营城市的一揽子工程。

　　延安第四次党代会上，市委书记姚引良提出，延安未来5年将开展六大工程：削山造地，上山建城的新区工程；迁移现有城区行政事业单位，还延安老城历史风貌的老城改造工程；搬迁安置山上群众，绿化美化直观坡面的山体居民安居工程；迁移违法建筑，整治环境卫生的沟巷治理工程；完善城市路网，合理建设桥隧的市政设施配套工程；增加绿地，美化城市的城市景观工程。

　　法治周末记者了解到，按照延安市委市政府的安排，市级机关所在地的新建北区，将由延安市里主导开发，宝塔区所在的东区，由宝塔区来组织实施。而老城的拆迁改造又成立相关拆迁改造委员会。上述三大开发主体，除延安市新区建设管理委员会已经在北区大规模组织实施外，另两大开发主体尚未大规模行动。

　　“按照姚书记的设想，上述6大工程以政府主导、市场运作。实质上还是要经营城市，但问题是如何经营？钱从哪里来？延安的财政还很紧张，宝塔区去年还欠着干部职工的工资。”延安一名财政系统不愿透露姓名的干部质疑。

　　“实际上，延安已经‘经营’了一番地产老板，传说要向开发商收200多亿元，实际上连几十亿元也没弄到。”同样不满去年延安对房建领域进行偷漏税费展开专项行动的刘老板，也如此认为。

　　在刘老板的眼里，延安从去年开始专门针对建筑领域的“双违”一揽子整顿，就是为经营城市、上山造城筹措经费。

　　“市里有市里的办法，区上有区上的行动。宝塔区年前由工商、税务、公安统一带队，对城内不动产出租，大面积征收房产经营税。2000多元的出租房产收入，每月要缴600元。过去哪个城市这么收过？”延安市万花乡一位村民感慨道。

　　“10万山体居民搬迁以及迁后山体美化全要靠投入，老城机关事业单位搬走要让位公共基础设施，况且老城还要因恢复重建而巨额投入，唯一只能靠新区造地来经营。”高延安如此分析。

　　按照延安市新区管委会一名负责人此前接受媒体采访时的说法，削山造地每亩成本32万元，若把后续城市配套费加起来，每亩熟地成本70—90万元，而延安老城每亩地200—300万元。他认为新区开发能实现经营平衡。

　　而高延安则认为：政府对新区土地经营的算盘，是在理想状态下测算的，随着城市摊大饼式的急速扩张，用于商业开发的土地预期价位自然会下跌；另外随着市场对房地产的看淡，像延安这种缺乏区位优势的四线城市，聚集人口的魅力逐渐减弱，规划中的人口规模能否形成，还是个未知数。

　　法治周末记者采访了解到，延安未来规划人口2020年80万，2030年100万，规划中的78.5平方公里新区计划承载40万人口。

　　“资源诅咒”的困局

　　“延安地产搞不过西安，能源化工搞不过榆林。坐动车两小时就能到西安，拿什么来吸引人？”已有30多年石油钻采经验的孙可，如此认为。

　　身为延长石油集团一名负责人，孙可认为延安当下最为要紧的，是如何抓住国家调整产业结构政策、对现有产业实现升级换代的机会，尽快布局能源产业的深加工、深转化等实业，不要只顾眼前GDP，过分依赖并不产生实际经济效益的地产开发。

　　“再好的城市建设，也必须有经济基础支撑，否则城市建设蓝图就会变成海市蜃楼。”西北大学一位经济学者认为。

　　这位认为区域经济发展应以实体经济为先导的学者同时称：近年来，我国各地大量出现造城运动，各地情况千差万别，不能一概否定。但区域经济发展，特别要重视城市建设与实体产业发展的本末倒置，只有实体经济发展壮大了，城市开发建设才能水到渠成。

　　相关数据显示，2011年延安的GDP为113亿元，人均GDP接近8000美元。

　　“这是一种误解，实际延安很穷，和同一区域民营经济已经超过半壁江山的榆林不可同日而语。”孙可认为。

　　熟知延安经济结构状况的孙可分析，延安70%的GDP为延长石油创造，而延长石油为省属企业，留给地方仅是少得可怜的地方税收。而真正衡量延安人均财政状况的GNP却少得可怜。

　　按照延安市的规划，未来的产业结构升级换代中，延安市主打能源石化、绿色农业以及红色旅游产业。当地普遍共识是，真正能撑起延安未来经济发展的，还是能源资源以及以此为基础的能源化工产业。

　　“能源资源已经结束价格暴涨的上升通道，单纯依靠卖资源并不可取，而进行能源深加工转化，作为高耗能、高污染的产业，前期资金投入巨大，再说延安的生态环境以及水资源的严重短缺又成了发展上述产业的硬伤。”延安市一名不愿透露姓名的官员如此分析。

　　法治周末记者采访注意到，尽管延安也将自身定位为“陕北能源化基础，未来陕甘宁蒙区域中心城市”，但是无论从产业布局，还是经济发展总量，延安与榆林已经不可同日而语。

　　“延安GDP的增速已经是连续两年在陕西各市区中垫底，随着石油资源日渐枯竭，依托石油资源发展起来的能源经济的‘荷兰病’(Dutch Disease)也日渐凸显。延安如果在新一轮产业结构升级换代中，不能快速孵化培育出接续新型产业，不能壮大实体经济，单纯依靠行政手段强行堆建的新城，将失去实体产业的支撑依托。”孙可如此断言。

　　而国内最早一批研究城市经济问题的学者之一、长安大学城市经济研究所所长王圣学明确表示：城市化进程中应有足够竞争力的产业和实体经济支撑。城市管理者应避免人为拉大城市骨架，搞大规模造城运动，应树立尊重城市发展规律的理念。