非典流言倒逼信息公开 加快立法催生发言人制度

2003年5月2日，北京，一名戴着口罩的市民在阅报栏阅读当日的报纸。报纸上刊载有SARS疫情的信息。

2003年6月17日，马来西亚吉隆坡，时任中国卫生部常务副部长的高强在接受记者关于中国SARS疫情的采访。

　　信息公开，被认为是SARS最重要的“遗产”之一。疫情公开带来的社会情绪稳定，让政府改变观念。建立健全公民知情权基础上的信息公开制度，也成为了共识。SARS五年后，政府信息公开条例实施，“公开”成为常态。

　　“‘非典’疫情，以及由此引发的我们治国理政理念的转变，和一系列重大经济社会政策的调整，无论是对我国经济社会发展来说，还是对政府改革和建设来说，都是一件具有标志性意义的大事。”

　　——2013年2月1日，《求是》刊发温家宝文章，回顾十年前“非典”

　　“之前的疫情，各地想办法捂着、堵着，信息被严格管制。那年4月20日之后，政府和媒体放开了。”3月21日，中国社科院法学所研究员周汉华回忆。

　　2003年4月20日，是SARS疫情信息公开的“分水岭”。

　　十年前，周汉华的另一个身份是《政府信息公开条例》专家起草小组组长。

　　2003年4月20日，时任卫生部副部长高强主持新闻发布会，首次披露北京“非典”疫情真实数据。

　　周汉华说，SARS疫情倒逼政府信息公开加速立法，完善新闻发言人制度，对“非典”后十年政府信息公开影响深远。

　　流言引发恐慌

　　SARS信息在国内大面积传播并引起恐慌，开始于2003年2月的广州。

　　当时，中国第一部地方性信息公开法规《广州市政府信息公开规定》在那年1月1日生效，但疫情公开落在了流言后面。

　　2月11日，广州召开全国首场“非典”疫情新闻发布会。之前各种“怪病”流言已通过短信、电话等四处扩散。

　　“有的称只要和病人打个照面，或同乘一辆公交车都可能得病”。2004年，沪粤两地传播学学者调研发表《广州非典型肺炎事件中的流言传播调查》，记载了当时的恐慌情绪。流言引发恐慌，广州出现白醋、板蓝根抢购潮。

　　2月11日，广州市政府和广东省卫生厅召开新闻发布会，首次披露广东感染“非典”患者305例，死亡5例，并称疫情已得到控制。

　　新闻发布会打开了媒体报道的闸口，但相关新闻到2月14日戛然而止。

　　后来很多报道都提到，当时人们以为这事结束了。

　　事实是，“非典”疫情一路北上。流言在各地传播，抢购风潮在北京等地蔓延。

　　“各地都栽在信息不公开上。”2013年3月20日，周汉华回忆，因为信息不透明，导致情况越来越严重。

　　多名北京媒体人士回忆，2003年3月“非典”的消息传得满城风雨时，但媒体很少有报道。

　　沪粤传播学者研究认为，当时流言长时间、大面积存在，一个重要原因是两大正式权威信息渠道——政府和媒介迟迟未对这一重大信息公开。

　　公开不是“洪水猛兽”

　　“大家担忧信息公开，把其当做‘洪水猛兽’，怕一公开就乱了。”周汉华回忆，2003年之前，信息公开还是很敏感的问题。

　　“记得2002年，央视新闻调查做了期特别节目，取名‘你有权知道’，结果审片人没看节目，光看这5个字，就给毙了。”周汉华说，上世纪90年代末，他刚接触“信息公开”课题时，名字都不叫“信息公开”，而是“信息资源的开发利用与管理”。

　　卫生部原副部长殷大奎曾主管公共卫生及传染性疾病防治，3月22日他回忆，SARS前，对于突发性疾病的信息，卫生部门一般采取“内紧外松”的政策。

　　首次有关北京“非典”疫情的官方报道，出现在2003年3月26日。新华社援引北京市卫生局消息称“非典得到有效控制，病源没有向社会扩散。”

　　实际上，北京接诊“非典”患者始于当年3月初，从山西来的病人短期内相继病故。302医院10余位医护人员受感染。

　　公安部前新闻发言人武和平在《打开天窗说亮话——新闻发言人眼中的突发事件》一书中说，“长久以来，对突发灾难和社会负面事件，往往是‘多做少说’，有时还‘只做不说’，时常‘开门讲成绩，关门说问题’”。

　　“打开天窗说亮话”

　　信息封闭，疫情在发展。

　　2003年3月27日，世卫组织宣布北京为疫区，并在4月2日发出旅游警告。

　　4月3日，时任卫生部部长张文康在国务院新闻发布会上宣布，“非典”已得到有效控制，“在中国工作、生活、旅游都是安全的”。

　　301医院退休医生蒋彦永通过电视听到张文康这番话“很愤怒”，决定写信告知媒体自己了解的真实信息。4月8日，《时代》杂志采访蒋，并在当晚将内容上网。

　　次日，北京被举世关注。

　　中国社科院新闻与传播研究所研究员闵大洪，后来在论文中回忆，当时信息不公开导致SARS蔓延等评论纷至沓来，“中国政府承受巨大的国际压力”。

　　一周后，中共中央召开政治局常委会，胡锦涛强调任何人不得隐瞒、谎报疫情。4月19日，温家宝警告，所有不报或瞒报感染病例的官员，都将面临严重后果。

　　分水岭随后出现。

　　4月20日，时任卫生部长张文康、北京市长孟学农被免职。卫生部副部长高强公布北京确诊非典339例。

　　此后，从2003年4月26日到6月24日，60天里每到下午4点，中央电视台直播卫生部“每日疫情通报”。毛群安等三名发言人轮流主持。

　　“过去我们对信息公开有恐惧，总觉得公开了，是不是老百姓就很恐慌、社会不稳定。但事实证明，信息公开反而有益于稳定人们的情绪。”3月21日，SARS时期“临危受命”出任卫生

　　部新闻发言人的毛群安回忆，“这坚定了我们的信心，以后遇到类似的突发公共卫生事件，还是要信息公开。”

　　催生新闻发言人制度

　　“一场危机，成为变革的机遇。”公安部原新闻发言人武和平这样评价。

　　“在SARS之后，‘内紧外松’的观念有些变化，更主动地对于传染性疾病采取公开态度。”殷大奎3月22日回忆。

　　在武和平看来，抗击“非典”的意义已远远超过其成功本身，“因为它悄然引发了一场脱胎换骨的革命，实现了突发事件信息从‘基本不说’到‘一定要说’的历史性跨越。”

　　是“非典”这个病菌倒逼，所产生的强大反作用力，催生新闻发言人制度在中国大地“呱呱降生”。

　　2003年9月22日，国新办在北京顺义举办第一期全国新闻发言人培训班。这批学员被称为“黄埔一期”，毛群安即是其中之一。

　　第一期培训班结束时，国新办有关负责人对媒体表示，增加政府工作透明度和加强新闻发布工作是国内期待、国外关注的大事。

　　这位负责人说，“非典”让大家更加感觉到让老百姓有知情权，政府信息的公开透明非常重要。

　　在SARS期间，国新办一共举行了八场新闻发布会。这个时期，北京、上海、广东、四川、吉林、深圳等地，也纷纷建立起新闻发布模式。

　　“非典”过后，国内新闻发言人制度全面铺开。

　　据报道，至2010年底，中央13个部委、31个省（市、自治区）和新疆生产建设兵团的党委，都已设立了新闻发言人，并建立起新闻发布制度。

　　加快立法进程

　　SARS结束后的两年，全国各地涌现出信息公开地方立法热潮。

　　据周汉华统计，2004至2005年，全国有308个地方制定了相关法规。他认为，这是“非典”加速政府信息公开立法的具体表现。

　　2008年5月，《政府信息公开条例》实施，确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。

　　周汉华说，条例起草过程中一直坚持这一原则。

　　条例实施后，政府主动公开的范畴拓宽至各个领域。而公民申请公开的内容也逐渐扩展，诸多案例见诸报端。如律师李劲松申请多个中央部门公布“三公”数据等。2012年，一名大二学生要求公开“表叔”、陕西安监局原局长杨达才2011年度工资，也被社会高度关注。

　　2012年12月，《政府信息公开条例》实施5周年，北京大学举办的“信息公开与政府创新”研讨会上，有专家评价中国政府网站的可用性和内容丰富度在显著提高，在主动发布信息的同时，各地、各部门及时受理信息公开申请的要求，在一些领域取得重大突破。

　　学者们同时认为，信息公开还有待进一步加强。中国政法大学教授马怀德指出，公开的尺度还不够宽，法律保障还不够完善。

　　作为多年研究政府信息公开的专家，周汉华坦言，“尽管目前已经有了国家法规，但距离真正的阳光政府，还有比较远的距离。”

　　他认为，正是当年的“非典”风波，“暴露出我国政府信息资源管理严重滞后不足，也使公众对政务信息公开有了更加深刻的认识。”周汉华说，信息公开的意识影响着决策者和执行者的思维方式，“过去是规定公开才公开，现在是没有例外即公开。”

　　□新京报记者 刘刚 北京报道

　　SARS推动官员问责 （SARS期间一批干部因防治不力等被处理，以下为2003年4月下旬至5月中旬的不完全统计）

　　●北京 时任北京市长孟学农免职。

　　●内蒙古 处理63名干部，其中县级干部3人

　　●河北 涿州市3市领导被撤职，5干部受处分

　　●河南 驻马店一副县长、一副区长和两院长受处理

　　●山西 霍州医院院长撤职。5月又处理一批

　　●山东 枣庄市、泰安市11名干部被处分

　　●辽宁 兴城市2名乡卫生院院长被处分

　　●甘肃 渭源县莲峰镇党委副书记被免职

　　●天津 一区干部“非典”期间私自出差被行政警告

　　●宁夏 石嘴山市一名院长等9名干部被处分

　　●四川 南充市卫生防疫站长等18名干部受处理

　　●重庆 铜梁县石鱼镇卫生院院长被免职

　　●广东 梅州市转水镇卫生院两名负责人被免职

　　●江西 赣州市龙南县10名干部受到严肃查处

　　●广西 岑溪市三堡镇卫生院院长被免职

　　●湖北 咸宁市嘉鱼县长等12名官员受处分

　　●湖南 长沙疾控中心主任等7名干部被处分

　　●浙江 遂昌县卫生局疾控中心主任被免职

　　●江苏 查处122名责任人，其中县乡干部16人

　　●海南 定安县卫生局长等9名干部被处理

　　●安徽 阜南县交通局长等5名干部停职或撤职

　　●陕西 宝鸡市、兴平市各1名防疫站长被免职

　　■ 信息公开方式

　　新闻发布会

　　政府部门就具体事件主动召开发布会，是目前较普遍的方式。

　　政府网站

　　通过官方网站公布政务信息并提供服务。诸多部门也陆续开通官方微博。

　　服务“窗口”

　　公共服务大厅窗口，公告栏、电子触摸屏等方式，提供对应信息。

　　移动通讯

　　通过手机短信、电话等方式，就具体议题向市民提供信息。

　　政府出版物

　　包括书籍，办事手册、服务手册等，集中提供领域内信息。

　　依申请公开

　　相关政府部门按公民、法人以及相关组织的申请，公布被申请的相关信息。

　　■ 相关新闻

　　信息公开发展历程

　　●1998年

　　中国社科院法学研究所成立“政府信息资源开发、利用、管理课题组”。

　　●2001年底

　　国家信息化领导小组成立。紧接着明确了进行政府信息公开立法的任务。

　　●2003年1月1日

　　《广州市政府信息公开规定》实施，这是政府信息公开的最早立法尝试。

　　●2003年4月3日

　　北京疫情严重的情况下，时任卫生部部长张文康在新闻发布会上称“中国是安全的”。

　　●2003年4月20日

　　国务院召开新闻发布会，公布疫情真实数字。时任卫生部长张文康、北京市长孟学农被免职。

　　●2003年4月到6月24日

　　卫生部连续举办67次新闻发布会，是举办发布会最密集的时期。

　　●2003年8月24日

　　中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步改进和加强国内突发事件新闻报道工作的通知》。

　　●2003年9月22日

　　国新办在北京顺义举办了第一期全国新闻发言人培训班。

　　●2005年3月

　　中办、国办发布《关于进一步推行政务公开的意见》。

　　●2008年5月

　　《政府信息公开条例》实施，确立“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。

　　●至2010年底

　　中共中央13个部委、31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的党委都设立了新闻发言人。同时，31个省委、自治区党委、市委都已经建立了新闻发布制度。