统筹城乡发展的实现路径

　　党的十八大强调，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。这为浙江当前和今后一个时期发展指明了方向。根据浙江新的发展阶段特征，要全面推进农业现代化、改善农村生活条件、推动农民融入城镇，举全省之力持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民，推动统筹城乡发展一体化跃上新台阶。

　　发展高效生态农业

　　当前和今后一个时期，农业发展正处在高投入、高成本、高风险的阶段，人多地少水缺的矛盾加剧，农产品需求总量刚性增长，消费结构快速升级，这既给我们带来巨大压力和挑战，也带来诸多机遇。在浙江，农业占GDP的比重虽然已经不足5%，但农业的基础地位只能巩固不能削弱，而且，也有条件和能力在农业现代化方面先行一步、走在前列。

　　首先，健全现代农业产业体系是推进农业现代化的重要抓手。推进农业产业化，保障农产品有效供给，必须放在城镇化的大背景下来谋划。虽然城市居民比农民的口粮消费要低，但其他消费的农产品，如新鲜蔬菜、食用植物油、肉类等，城市居民都明显高于农民。随着城镇化快速推进，对农产品的需求会有更大涨幅。可以说，如果没有农业现代化的支撑，城镇化也是不可持续的。特别是在优质耕地减少、降水分布不均、自然灾害频仍等资源约束不断加剧的情况下，用较少的耕地供养较多的城市人口，必须始终坚持生态高效的农业发展方向，不断满足群众多层次、多样化的农产品消费需求。要加强粮食生产功能区和现代农业园区建设，在稳定粮食生产的基础上，大力推进地方特色产品开发，加快培育一批区域化产业带、产业群，有效保障“米袋子”、“菜篮子”供应。以农产品质量安全标准为重点，逐步健全农业标准体系，加快发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品，完善农产品质量安全风险评估、产地准出、市场准入、质量追溯等制度，坚决治理“餐桌污染”。延伸农业产业链，推进产加销各环节紧密对接，提高农产品精深加工水平，鼓励发展新型农产品流通业态，努力提高农业附加值。顺应更多城市居民向往大自然、渴望体验田园生活的需要，积极拓展农业的生活、生态和文化等功能，加快发展休闲观光农业、农家乐等产业，培育创意农业和农业文化产品，推动农业各产业融合发展。

　　其次，构建新型农业经营体系是推进农业现代化的重要任务。从当前浙江农业发展来看，必须在尊重和保障农户生产经营主体地位的基础上，从以下几个方面着力构建新型农业经营体系：一是提高农户集约经营水平。要顺应新的发展形势，积极扶持专业大户和家庭农场，鼓励支持承包土地向专业大户和家庭农场流转。要大力培养新型职业农民，着力加强农业职业教育和职业培训，特别是要引导和鼓励既懂得农业生产技能、又有工商企业从业经验的农村种植养殖能手，回农村从事大户经营和兴办家庭农场。二是发展新型农民合作组织。用完善的社会化服务体系来解决一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。浙江是农民专业合作社发展较早的省份，今后还要进一步提升农民专业合作社发展水平，发挥农民专业合作社在组织农民、服务农民、引导农民方面的重要作用，实行统一生产管理、统一技术标准、统一产品质量、统一包装、统一品牌、统一销售，发展加工、流通服务业，确保农民加入合作社种得更好、卖得更好。三是培育壮大农业产业化龙头企业。支持龙头企业做强做大，推动龙头企业与农民专业合作社、农户合作，建立以订单、合同等为纽带的紧密型利益联结机制，让农民更多分享加工销售收益。要引导和鼓励工商资本、民间资本到农村去为农民在农业的产前、产中和产后各环节提供社会化服务。

　　此外，发展适度规模经营也是推进农业现代化的现实途径。

　　改善农村生活条件

　　我国特有的国情，决定了城镇化必须在城乡协调发展、农村环境不断改善的条件下推进，特别是应从以下几方面着手，努力缩小城乡发展差距。

　　其一，优化农村居住生态环境。农村是农业人口生产生活的聚居区。越是发展现代农业，越要把村庄建设好。必须牢固树立城乡统筹发展的理念，加大公共财政对农村基础设施建设的覆盖力度，大力推动城市基础设施向农村延伸，完善农村的交通、供电、供水、信息、沼气等基础设施，切实提高农村的基础设施承载力。在推进新农村建设中，特别要注意处理好几个关系：一是拆与建的关系。要加大村庄整治力度，科学规划村庄建设，深入推进农村危旧房改造，着力提高农村建房水平，延长农民房屋使用周期，使村庄建设走出大拆大建的误区。二是聚与散的关系。村庄衰落与归并有一个自然演进过程。要科学安排村庄空间布局，循序渐进，稳步实施，注重方便农民生产生活，保持乡村功能和特色。农村居民点迁建和村庄撤并，必须充分尊重农民意愿，遵循客观规律。对于一些交通不便的高山远山村庄、自然形态已经消失的城市近郊区村庄、村民已经自然迁移的空心村庄等，应结合下山脱贫、中心村建设等，加大政策支持力度，引导农民适度集中居住，以节约集约利用土地资源、改善农民居住环境。三是人与自然的关系。要深入推进“美丽乡村”建设，大力加强农村生态建设、环境保护和综合整治，逐步实行农村垃圾、污水集中处理，抓好农村河道、水环境综合整治和土壤环境治理，推进生态退耕、宅基地复垦，让农民生活在青山绿水之中。要加大历史文化村落保护力度，延续好人与自然和谐的空间格局与历史脉络。

　　其二，提高农村公共服务水平。农村与城市相比，最大的差距是公共服务的缺失。近年来，浙江省虽然不断加大对农村发展的支持力度，但城乡公共服务差距依然较大。各级政府是公共产品的主要提供者，必须把提高农村公共服务水平摆在更加突出的位置，大力发展农村教育、卫生、文化等社会事业，完善包括养老、医疗、低保、优抚等在内的农村社会保障体系，让农民真正得到实惠。一是要守住底线、逐步并轨。守住底线，就是满足广大农民群众最基本的生活要求，切实做到学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。逐步并轨，就是坚持尽力而为、量力而行，根据经济发展水平和财力可承受程度，逐步整合城乡养老保险、医疗保险、最低生活保障等制度，待条件成熟时，实行城乡统一的社会保障体系。二是要规则公平、机会均等。具体到城乡关系上，就是要确保农村居民都能够与城市居民平等地享有接受教育、参与市场竞争和社会生活的权利。三是要多方参与、多级联动。充分调动方方面面积极性，引导和鼓励社会资源向农村倾斜，力求在某些领域、某些地方先行突破，再逐步向更大范围和更高水平推进。应根据各地经济发展水平不平衡的客观现实，从一个县域或市域范围抓起，从解决农村居民需求最迫切的事情抓起，积极稳妥推进城乡公共服务均等化；根据农村地处偏僻、农民办事不便的实际问题，全面加强村级便民服务中心建设，促进服务网络向农村基层延伸，形成完善的省、市、县、乡、村五级公共服务体系。

　　其三，完善农村社会治理机制。当前，农村经济社会结构、城乡利益格局、农民思想观念等正在发生深刻变化，必须深入研究农村社会治理规律，把加强农村社会治理同满足农民多样化的生活需要结合起来，同推进基层民主建设结合起来，同加强党的执政能力建设结合起来，着力构建规范有序、充满活力的农村社会治理机制。

　　推动农民融入城镇

　　城镇化的核心是人的城镇化。如何使在城外的农民进入城市、让进了城的农民真正融入城市，是下阶段统筹城乡发展面临的一个重大现实问题。

　　其一，稳步推进农业转移人口就地市民化。浙江目前农业从业人员比重不到15%，有三分之二的农村劳动力转移到二三产业，但这些转移农民大多数还是“两栖”人口，离土不离乡，进厂不进城，工作在城里，生活在农村。浙江实行的是省管县财政体制，社会保障、公共服务基本以县为单位提供，对县域范围内农业转移人口就地市民化，地方财力能够承受的县（市）可探索推行，把推进户籍制度改革同教育体制改革、医疗卫生体制改革、社会保障体系建设等结合起来，力求在消除城乡二元体制方面取得实质性突破。现阶段，一方面要加快发展教育、卫生、文化、体育等社会事业，根据农业转移人口就地市民化的规模和趋势，科学规划建设各类公共设施，努力提高城市承载力，解决城市公共资源供不应求问题；另一方面，要突破城乡社保二元体制的刚性障碍，逐步提高农村在养老、医疗等方面的社会保障水平，努力与城市社保体系接轨并最终实现并轨。只要在保持农业转移人口现有利益不变的前提下，削平城乡社会福利待遇落差，剔除基于农业人口和非农业人口户籍关系的身份认定方式，户籍制度改革问题自然迎刃而解，农业转移人口就地市民化必然明显加快、取得实效。

　　其二，探索推进外来农民工市民化。跨地区、跨省际流动的农民工市民化问题，面临的情况更复杂，解决起来的难度也更大。浙江是农民工的主要输入地之一。农民工市民化最基本的要做四件事：就业、住房、社保、子女教育，这都需要当地政府巨大的资金投入。经研究测算，包括各类社保投入、公共服务投入、住房保障投入等，一个农民工融入城市，政府大概要花8万至10万元。若以这个数目仅乘以当前省外流入的1100多万外来流动人口，则全省各级政府投入至少1万亿元，相当于全省年经济总量的30%，年财政总收入的近两倍。应该说，要想在较短的时间内解决外来农民工市民化问题并不现实。必须坚持从实际出发，采取渐进式思路，分类实施，探索推进。特别是要重视解决农民工的现实生活问题。虽然目前不具备大规模推进农民工市民化的条件，但要力所能及帮助他们解决生活中的实际困难，为他们多办实事、多办好事，让这些既进不了城市、又不想回农村的新生代农民工能切实感受到城市的温暖。

　　（作者系浙江省委副秘书长、省委政策研究室主任） (来源：2013-5-17)