中央放权：改变“半拉子改革”局面

　　如果行政审批制度和“大部制改革”仅仅立足于权力的重新分配，那么这种“改革”的成效则有待观察。

　　中央放权：改变“半拉子改革”局面

　　文_沈阳

　　2013年上半年，中国宏观经济领域出现了几起具有象征性意义的大事。

　　一是经济形势不乐观。M2（广义货币）超过了一百多万亿元，人民币对美元不断升值；一线城市的房市升高；前4个月GDP的实际增长率从过去的8%左右下降到了7%左右；中央财政收入下降，而地方财政的上涨主要来源于“土地财政”。

　　另外一件是国家发改委党组成员、副主任（兼任国家能源局局长）刘铁男被中央纪委查处。作为十八大以来被查处的第二名副部级干部，且又在国家发改委这一主管宏观调控的部委，刘铁男的落马具有重大意义。

　　第三件大事则是国务院继续推进机构改革。3月28日，国务院办公厅下发通知，明确了国务院职能转变各项任务的时间表和路线图，其中一大亮点就是简政放权。除了多部委开始积极调研酝酿审批权下放的相关事宜外，4月24日和5月6日国务院两次召开常务会议决定继续强力推进改革落实，分别决定取消和下放71项、62项行政审批事项。5月13日国务院再次动员部署机构职能转变工作。

　　也就是说，在当前国内经济陷入困境的局面下，新一届政府宣布启动经济体制改革，其手段是通过行政审批制度，规范政府与市场、政府与社会之间的关系，建立服务型政府。

　　刘铁男的“审批情节”

　　先讲一个与刘铁男关系不大的事。主题是国家部委权力如何被一些别有用心的人利用。

　　湖南省祁东县化工厂的邹斌勇自2004年之后，开始冒充国家发改委基础产业司副司长，骗倒了从县长至省部级众多官员以及各地商人。作为一个“高级骗子”，邹知道副司长相当于副厅级官员，有权却不出名，不容易被识破。这里的要害还在于被冒充的是主管重大项目审批的国家发改委官员。

　　著名经济学家茅于轼在微博中直言不讳地说：“我就住在发改委的斜对面，看得清清楚楚。我们这条马路上开了很多专门收礼品的店，这些外地来的人都拎着大包小包进去，出来是空手的。下班的时候，干部们拎着大包小包出来，这些东西他也用不着，就卖给礼品收购店，礼品收购店再卖给到北京来送礼的人，这里就变成了这么一条街。”

　　茅于轼说的这个现象，被称为“跑部钱进”。早在十年前，刘铁男担任国家发改委工业司司长、手握工业项目审批权柄时，就是地方政府“跑部钱进”的主攻对象之一。

　　刘铁男曾如此放言：副省长请我，我根本不理他们。正因为送礼背后的审批权力有这么大的诱惑力，刘铁男在被举报后审批明显加快。刘落马前的3个月，新审批的能源项目在50个以上。相反，在此之前，刘对能源项目审批卡得很紧，“他手里积压了大批项目”。道理在于，没有被举报之前，“卡住项目”既可以显示权力，又可以为随时索贿创造条件。

　　根本原因正是行政审批制度以及背后所体现的计划经济体制的长期存在。

　　联系到国务院近期取消和下放的行政审批项目中，国家发改委占25项，且多属投资审批类，中央决心可见。

　　“大部制改革”旨在削权

　　原铁道部是计划经济的重镇，与刘志军的腐败相对应的是，刘时期的铁道部喜好大工程、大项目。

　　然而，由铁道部改组而来的中国铁路总公司2013年一季度财务报表显示，总负债和负债率比起前两年，不降反升。

　　早在2008年，一些国家部委就被合并。当时的不足之一是铁道部没有和交通部合并实现“大交通部”。5年后的“两会”弥补了这个缺陷，并且宣布深入推进“大部制改革”。其新闻公报连续用了五个“减少”（减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散）。

　　就属性而言，这次“改革”属于行政审批制度变革。至于“改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政”基本上属于行政制度变革领域的范畴。正是基于此精神，从3月到5月，国务院宣布深入改革。

　　这就意味着改变半拉子“改革”局面，拒绝这种不以公平正义为导向的制度变迁。

　　半拉子“改革”的特点是一些公益性的部门改组成了“公司”。由于“市场化”，这些“公司”可以随意要求物价部门批准其“定价”，却仍享有行政审批制度所保障的垄断利益。

　　也就是说，这些部门的领导人可以变化自己的身份，从而实现利益最大化。例如，高等教育“产业化”后，大学校长既是教师、又是政治人物，还是商人。

　　如果不彻底改革行政审批制度，进而打破“央企”和一些部委“官官相护”的利益裙带关系，已经废除了的铁道部或许也可以这样变异。

　　很可能，因为铁路“市场化”了，民众所享受的“低价”不见了，但固有的顽疾却怎么也改变不了。以往石油销售部门的高价就是证明，以至于有人赌气地说，负责国家改革业务的国家发改委专门是为中石油、中石化涨价进行“服务”的。

　　“服务”的逻辑是，希望“涨价”的时候向国际社会看齐，应该降价的时候就祭起了“国情”的“旗子”。其根子当然在于以行政审批来限制、甚至禁止民企进入市场的某些领域。

　　“小政府，大社会”

　　刘铁男的故事在很多地方很多部门都在发生，因此有太多权力亟需被规范。

　　用人民大学顾海兵教授的话来说，“‘基本没有'教育部'”是美国教育发达的制度保障。如此，教育何以发展？靠的是这个国家的制衡制度。这里倒不是说横向的制衡，而是纵向的联邦与州的分权。或者说，是法治化的地方教育制度。当然，美国还有颇为发达的民间教育体系。著名的哈佛大学就是教会大学发展而来的。

　　提起欧美发达国家的经验，是想指出，如果行政审批制度和“大部制改革”仅仅立足于权力的重新分配，那么这种“改革”的成效则有待观察。

　　其实，当前的行政审批制度转型涉及制度经济学中一个最基本的问题，正确处理国家和社会、政府与法人及个人之间的关系；进一步地说，目标是建立亚当•斯密时代所确立起来的、促进公平正义的“守夜人政府”和“最小的政府”。

　　可以朝着两个目标迈进。在市场领域为了提高效率，方便消费者，扩大对外出口，应该给民企的进入提供良好的服务。这还意味着应该有计划地减少民企的赋税，扶持实体经济。

　　只有当行政审批制度转型直接进入当前被行政垄断合法化起来的种种领域，将权力关在法治的笼子里，企业界屡屡顿胸垂足的投资环境才有可能改变，文化教育等各领域的全面发展才能提速。而从宏观经济来说，其相应制度改革，可以视为下一步发展的风向标。

　　也只有这样，刘铁男这种贪腐的恶习才会改变，也就是以好的制度杜绝官员变坏。

　　要知道，历史也曾经如此无情：“总理衙门总署大臣”作为清朝领导“洋务运动”的中央改革协调机构，总览外交、通商、海军、翻译出版，业务范围远超今天的任何国家部委；可是由于缺乏战略，并不能使清朝政府免于在中日甲午战争中的战败。可见，“大部制”的好也是有条件的，良性配套的框架有利于产生好的绩效。（作者系芝加哥“制度经济研究中心”研究员）