中共“立法法”出台

　　除了历经多次修改的《中国共产党章程》之外，至今中国共产党已经形成了由数百项准则、条例、规则、规定、办法、细则共同构成的党内法规格局

　　《瞭望东方周刊》记者芦垚、特约撰稿王玉宁 | 北京报道

　　尽管近年来新的党内法规频频出台，但最近出台的两部有着与众不同的意义。

　　5月27日，经中共中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》公开发布。

　　这两部被舆论称为中共“立法法”的党内法规，将为理顺党内制度、规范，为各项党内法规立法执行“标准化作业”提供依据。

　　“制度建设对我们党来讲是根本性的建设，怎样才能保证制度建设建立在更科学的基础上，首先得对制度自身的建设先规范化。这两部法规是关于出台党内法规制度方面相应的规定，对于更好地推进党内制度建设具有非常现实的意义。进一步说，对党内法规制度的健全，对党内干部、党员约束的强化，对推进依法治国的进程也是有很现实的意义的。”中央党校党建部教授戴焰军告诉《瞭望东方周刊》。

　　党内法规格局

　　1990年，中共中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，正式使用了“党内法规”这一名称。此次发布的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》），是对《暂行条例》的修订。

　　《条例》明确道，本条例的制定是“为了规范中国共产党党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平”。

　　经过数十年建设，党内法规已经颇具规模。

　　按《条例》规定，党内法规分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七类，除了党的根本大法党章之外，准则旨在“对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定”，条例是“对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定”，其余四类则较为具体，负责“对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定”。

　　除了历经多次修改的《中国共产党章程》之外，至今中国共产党已经形成了由数百项准则、条例、规则、规定、办法、细则共同构成的党内法规格局。

　　其中，准则有《关于党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，条例则包括《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》、《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国人民解放军政治工作条例（节选）》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等十数项覆盖各方面的法规。

　　至于规则、规定、办法、细则多达数百项，如果将各级党组织发布的法规悉数计算，数量庞大。

　　“应该讲，经过三十几年的改革开放，党内法规建设取得了非常有效的成果，包括党的思想组织、制度建设、反腐倡廉建设的各个层面都有了相应的制度体系来保障，这样的一系列制度保证了中国共产党在新的历史条件下更好地在领导国家与社会建设中发挥积极的作用。更重要的是，现在已经进入了依靠制度来加强党自身建设有效性的这样一个阶段。”中央党校党建部教授蔡志强告诉《瞭望东方周刊》。

　　依靠制度统筹兼顾、整体推进

　　但是，数量繁多的党内法规亦需要通过统筹规划加强系统性建设。

　　5月28日，《人民日报》发布的对这两项党内法规的解读中提到：长期以来，“红头文件”制定随意现象在一些地方时有所见，干部群众对此很有意见。特别是有的地方制定的“红头文件”出现了同党的方针政策、同法律法规不一致，或者文件之间相互“打架”等问题，损害了文件的权威性和严肃性。

　　“这些年来党内各种法规制度出台得比较多，这里面有中央的、地方的，中央又有各个部门的。这之间就会产生重叠、没有体系等问题，特别是一些地方的党内法规。所以现在也需要对党内的法规制度进行统一的系统的清理，使其更完善更成体系。”戴焰军说。

　　“我们建构的这一系列制度，有些时候制度本身的运行还不是我们期待的那么顺畅。而且，这些制度从顶层设计上对整个政党的现代化、科学化所进行的规划与把握还存在一些不足。我们在讲到中国共产党自身制度建设的时候会发觉，相关的条例法规的制定，在过去20多年还是从一个个点上去考虑的。怎么样让一个政党在科学的、有序的、完善的制度体系里运行，就需要对这些制度的制定过程，包括制度制定之前的调研过程，有一个充分论证和科学考量，所以就形成了我们所说的党的‘立法法’这样两个制度。”

　　此次出台的《条例》，对统筹推进党内法规作出了具体的制度安排。

　　在制定党内法规应当遵循的原则中，《条例》特别注明要“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”。

　　同时，《条例》具体规定：制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。

　　为了保障党内法规的科学性，《条例》除了对党内法规的起草、审批与发布、适用与解释等环节作出了规定以外，还特别对党内法规备案、清理与评估作出规定，分别细化了备案制度，增加了清理制度，并确立了实施后的评估制度。

　　“党自身的改革及建设不能只靠一些地方的修补或者突出某一个方面的重点来完成，而是已经进入了一个依靠制度来统筹兼顾、整体推进的历史时期，它是一个综合的、系统的工程。这一方面体现了中国共产党自身的改革进入了一个新的历史阶段，另一方面也说明政党的改革需要在一个有效的框架里面进行，一个是法治的框架，一个是顶层设计的框架。”蔡志强告诉本刊记者。

　　体现出民主性

　　据媒体报道，2012年初，中央就着手修改和制定“规定条例”，北京大学法学院教授姜明安是中央就该“规定条例”征求过意见的专家之一。

　　《条例》的这一制定过程便反映了其本身所规定的另一原则，即党内法规的制定应当“符合科学执政、民主执政、依法执政的要求”。

　　新华社报道特别提到，与《暂行条例》相比，《制定条例》将“有的党内法规公开发布”的规定，修改为“党内法规经批准后一般应当公开发布”，确立了“以公开发布为原则、以不公开发布为例外”的制度。

　　姜明安在接受新华社采访时说，这样修订可以提高党内法规的知晓率，进而监督相应法规的贯彻执行，体现了中国共产党治党的民主性、先进性。

　　“现在的制度建设我认为有一些东西还需要健全、完善，特别是在具体的制度方面。比如，怎么保障党员的各项权利，这个东西需要更好的具体的制度，党的民主集中制是很好的根本制度，但在现实中贯彻必须要有具体的制度程序来保证，在这些方面我们需要做的工作还很多。”戴焰军说。

　　在法规制定的原则和程序上，《条例》体现出了民主性。

　　例如，《条例》规定，起草党内法规，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。

　　在具体的程序上，《条例》明确对征求意见环节作了细化规定：一是规定征求意见时应当注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见；二是规定与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见；三是规定征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。