资料：4类案件上级法院可提级审理

　　南都记者 陈宝成 发自北京 近日，最高法院出台《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》(以下简称《意见》)，为合理定位各级法院的职能打下基础。案件请示做法的诉讼化改造迈出实质性步伐：上级法院对特定类型案件将拥有提级管辖的权力。

　　以提级审理改造案件请示

　　所谓案件请示，是指下级法院在案件审理过程中，在某些方面拿不准时，经向上级法院请示，以上级法院“答复”为依据，对案件进行判决的习惯做法。“案件请示本身就是司法体制行政化和法院体制行政化的产物。”清华大学法学院教授张卫平对南都记者说。

　　2003年以来，案件请示制度的诉讼化改造加速。当年，最高法院在《关于推行十项制度切实防止产生新的超期羁押的通知》中就提出，法院“审理刑事案件，应当依照刑事诉讼法的规定独立审判，坚持两审终审制。除了适用法律疑难案件以外，不得向上级法院请示。要规范以至逐步取消内部请示的做法。”2004年，法院“二五改革纲要”提出了对案件请示进行诉讼化改造的路径，即“对于具有普遍法律适用意义的案件，下级法院可以根据当事人的申请或者依照职权报请上级法院审理；上级法院经审查认为符合条件的，可以直接审理。”

　　在北京理工大学司法高等研究所主任徐昕教授看来，案件请示的诉讼化改造，“旨在纠正长期以来上下级法院审判业务的非正常关系。”

　　本次出台的《意见》规定，今后对于基层、中级法院已经受理的4类案件，上级法院可在审查移送审理请求后，决定是否受理下级法院移送的案件，也可自行决定提级审理。

　　这4类案件包括：重大、疑难、复杂案件；新类型案件；具有普遍法律适用意义的案件；有管辖权的法院不宜行使审判权的案件。

　　发回重审“原则上只能一次”

　　《意见》的另一大看点，是规范发回重审制度。

　　伴随着近些年披露的冤错案件，发回重审制度的身影屡现其中。如湖北省高院在审理佘祥林案中，发现5个重大疑点，现有证据无法证明佘祥林构成犯罪，但湖北省高院却没有改判，而是以事实不清、证据不足为由裁定发回重审，从而导致当地市县两级司法机关继续违法办案，一个本应该在10年前得到纠正的案件没能得到纠正，佘祥林终被蒙冤11年。

　　为了避免类似悲剧重新上演，《意见》要求：一审法院如果已经查清案件事实，二审法院原则上不得以事实不清、证据不足为由发回重审；二审法院因原审判决事实不清、证据不足将案件发回重审的，原则上只能发回重审一次。

　　“这就能避免出现上下级法院之间推卸责任，互相‘踢皮球’导致案件久拖不决”。最高法院司改办负责人说。

　　据最高法院参与相关课题调研的人士介绍，长期以来，发回重审方面存在的问题一直比较多，主要包括发回重审缺乏明确标准，二审发回的随意性较大；一审已经查清主要事实，或者二审已查清事实，二审法院仍选择发回；某些案件被多次发回，不仅当事人怨声载道，上下级法院之间也出现对立情绪；上级法院发回重审裁定疏于说理等。

　　《意见》同时规定，二审法院作出发回重审裁定时，应当在裁定书中详细阐明发回重审的理由及法律依据。“不得拒绝说理，也不能只在‘内部意见函’中说理。”最高法院司改办负责人强调。

　　高院业务庭无权发审判指导文件

　　此外，《意见》还首次按照不同法院层级，明确了上级法院对下进行审判指导的范围和方式：最高法院可以通过制定司法解释或者规范性文件、发布指导性案例，高级法院可以通过审理案件、制定审判业务文件、发布参考性案例等形式，对下级法院审判业务进行指导。

　　最高法院相关负责人介绍，实践中一些高院发布审判指导意见的程序、形式、内容都不够规范，甚至突破现有法律、司法解释规定。

　　这样的例证不难找到。2003年夏，华东某省高级法院曾制定一份《关于为解放思想、干事创业、加快发展服务的意见》，该省一家晚报以《干事创业有法律撑腰》为题报道了这个文件的基本内容。由于该文件存在突破法律规定的罪与非罪界限之嫌，经媒体报道后引起社会关注。

　　为此《意见》明确，高院发布的审判指导文件必须经高院审委会讨论通过，各业务庭无权下发审判指导文件；最高法院发现相关文件内容与现行法律、司法解释相抵触的，应责令纠正。

　　上级法院可提级审理的4类案件

　　“重大案件”包括社会关注度较高、有重大影响力的案件，如涉及食品安全、公共卫生、环境污染、重大灾害，以及在当地已经引起或可能引起重大群体性事件的案件；“复杂、疑难案件”指案情错综复杂、涉及地域较广、存在疑难法律适用问题的案件。

　　“新类型案件”指随着社会、科技、文化的迅速发展，产生的一些新类型案件。如涉及电子货币、游戏装备、“微博”侵权、转基因、克隆纠纷，下级法院认为很难把握标准、尺度，有必要由上一级法院审理的案件。

　　“具有普遍法律适用意义的案件”主要是为上级法院及时发现问题，统一辖区内的法律适用提供“抓手”。究竟什么样的案件具有“普遍法律适用意义”，由上级法院结合辖区审判实际，结合个案案情斟酌确定。如酒店免费停车场的保管义务问题等。

　　“有管辖权的法院不宜行使审判权的案件”包括当事人与相关法院或法院负责人有利益关联、案件与当地存在重大利益冲突、地方行政机关干预法院审判等情形。 最高法院司改办负责人

　　解读

　　上下级法院关系是司法改革重点

　　完善上下级法院的审判监督关系，是中央部署的深化司法改革的项目，也是法院“三五改革纲要”部署的重点改革任务。2009年，法院“三五改革纲要”出台。这份统领2009到2013年法院改革的“路线图”，将“改革和完善上下级法院之间的关系”列为主要任务之一，规范发回重审制度和案件请示制度，成为其中两大着力点。

　　最高法院司改办负责人介绍，根据宪法和法院组织法规定，上下级法院在审判工作上是监督与被监督的关系。与领导关系不同的是，审判工作的监督一般是个案的、事后的，而且必须依法、依程序进行，上级法院不得以监督为名，行领导之实。

　　为了推进这项任务，最高法院成立了课题组，并针对相关问题进行了专项调研。调研组发现，上下级法院在审判业务方面存在的问题包括：上下级法院之间审判业务关系存在模糊认识，监督指导方式不统一；对案件请示做法一直有争议；发回重审标准不一，说理不足；高级法院出台审判指导文件的程序、方式不够规范，有的文件内容与法律、司法解释不符。

　　《意见》正是落实上述司法改革内容的具体化。最高法院相关部门人士还介绍，《意见》发布后，最高法院将尽快制定关于特定类型案件提级管辖、移送管辖的实施细则。

　　而在法院“三五改革纲要”中，明确上级法院对下级法院进行司法行政管理方面的范围与程序，同样是司法改革的主要任务之一。南都记者获悉，最高法院已就规范上下级法院之间司法行政管理关系起草了征求意见稿，即将提交党组审议。在此基础上，最高法院还将就如何定位不同层级法院职能、完善法院组织体系等进行调研并制定改革规划；若涉及法院组织法修改等内容，还将向立法机关提出修法建议。

　　学界的看法更远。近日由北京理工大学司法高等研究所与《财经》杂志联合发布的《中国司法改革年度报告(2010)》认为，规范上下级法院关系的改革举措，虽然一定程度纠正了上下级法院之间的非正常关系，“但改革尚不彻底，未触及问题的核心”。2010年最高人民法院建立的司法巡查制度，也强化了上级法院对下级法院的行政控制，与消解司法行政化的目标背道而驰。

　　《中国司法改革年度报告》提出，规范上下级法院关系应以实现各级法院独立行使审判权为目标，应彻底废除案件请示制度，限制提级管辖和发回重审的适用，规范上下级法院之间的司法行政管理关系，改革法院绩效考评、错案追究机制，建立以一审和二审终审为补充、以区分事实审与法律审为条件的三审终审制。规范上下级法院关系可作为法院改革的突破口，可从法院和法官的内部独立做起，切实消解司法行政化，提升司法的独立性。