针对一些城市用地低效粗放现状，应从国家层面制定再开发利用的政策、认定及处置标准
文/《瞭望》新闻周刊记者苏晓洲
“‘地根’是城市的‘命根’。”《瞭望》新闻周刊记者无论在中西部还是在东部沿海采访，所到之处的城市管理者都有这样一个共识。
但一位研究国土开发建设的专家指出，在世界所有幅员辽阔的大国中，中国因为国土面积的65%是山地和丘陵、33%是干旱区和荒漠区、70%易遭受自然灾害，土地资源显得特别珍贵。而改革开放30年来，城镇化、工业化带来的建设用地需求，不可避免要消耗大量土地资源。由此，眼下“地荒”阴影四现，一些中心城市土地供需矛盾非常突出。
地处内陆腹地的长沙市，是中国人口最稠密、人均土地资源最少的地方之一。以6年前获批国家资源节约型、环境友好型“两型社会”综合配套改革试验区为契机，长沙市委、市政府在国土资源部的鼓励下转变粗放的土地利用方式，探索用完善制度设计实现“管理节地”，用科学布局推动“规划节地”，用“人车竖向分流”、优化道路设计等方式开展“科技节地”，走出了一条有“两型特色”节约集约用地创新之路。
“管理节地”
变“软课题”为“硬指标”
国土资源调查数据显示，我国的大陆平均高度是世界大陆平均高度的1.83倍，现有水土流失面积360万平方公里，占陆地国土面积的37.1%，草原退化速率平均每年约200万公顷。自然侵蚀加上不断增强的人类活动，共同加速了对地表的严重干扰。
在此背景下，《全国主体功能区规划》提出，到2020年，全国陆地国土空间的开发强度（也就是居住、建设占地面积占全国陆地面积的比例）控制在3.91%以下，城市空间控制在10.65万平方公里以内，农村居民点占地面积减少到16万平方公里以下，各类建设占用耕地新增面积控制在3万平方公里以内，工矿建设空间适度减少。同时，为保障粮食安全划定了18亿亩“耕地红线”。
国家对土地推行越来越严格的严控地根政策，每个城市特别是平地资源有限兼人口密集的城市都有深切的感受。据本刊记者了解，很多城市在建设高峰期的上半年，能够获得用地指标，往往只有新增建设用地需求半数甚至五分之一左右。
在此背景下，长沙决定通过大力开展节约集约用地，缓解土地供需矛盾。“节约集约用地，是促进转变土地利用方式和经济发展方式，全面落实节约优先战略的重要着力点，也是建设两型社会的重要着力点。”长沙市委、市政府如此定位节约集约用地在“两型”改革试验中的地位和作用。
2009年，长沙市国土资源局开始专设规划与节约集约用地部门，长沙市政府设立了节约集约用地办公室。规划与节约集约用地处处长叶寿明介绍，长沙市专设的节地机构，有审查用地规划和设计、开展检查督察等职能。
据了解，长沙市还颁布了《建设用地节约集约利用考核办法》，结合建设用地节约集约利用评价标准，对辖内各行政区划建设用地节约集约利用考核的目的、对象、内容、计分标准、组织领导、方法及奖罚措施作出了明确规定。
长沙市国土资源局局长汪泽秋说，通过制定和颁布一系列涉及制度层面的管理办法，长沙市对各区县（市）及园区开展常态化的“管理节地”考核。
据本刊记者了解，有制度“保驾”，“节地”在长沙从过去“研究性的软课题”，变成了如今政绩考核的“硬指标”，各种创新举措随之不断涌现。
“规划节地”
改“保供地”为“控圈地”
规划为重点建设“保供地”，是很多地方既有思维和行为方式。但近年来长沙重点发展的湘江西岸地区，一些探索“反其道而行”。
整合岳麓区、高新区、望城区及宁乡县一部设立的“大河西先导区”，引入“先底后图、反规划”新理念：即改变以往以建设为目标取向的传统规划思路，在成立之初就着手编制《长沙大河西先导区生态控制线规划》，并将其作为土地利用规划及城乡规划编制的参考和建设控制的主要依据之一。通过分析现有的耕地、林地、水体、生态廊道等禁止开发建设用地的现状，确定城市增长边界，然后再布局城乡建设用地。
长沙市国土资源局总规划师李远金介绍，大河西先导区先后编制了《空间发展规划》《土地利用专项规划》及《土地承载力评价研究》等七个专题研究报告，构建形成了先导区土地管理规划的基础。
本刊记者看到，在“生态线”控制下的“大河西先导区”，“山、水、洲、城”错落有致，建筑组团与湘江、橘子洲、岳麓山、梅溪湖、洋湖湿地等交相掩映。以大面积山林、湖泊、江河为过渡和“缓冲”，“大河西先导区”得以对局部高密度开发。如滨江金融商务区净开发容积率约2.38，建成后可容纳15万人；洋湖总部经济区净开发容积率1.6，建成后可容纳36.5万人；梅溪湖国际服务区净开发容积率约2.45，建成后可容纳32万人。对比分析数据显示，相对于先导区成立前城市建设用地平均水平，三大片区节地率超过50%，节约建设用地超过万亩。
把被征地农民安置纳入城市系统规划，用高层楼宇安置代替“由地到天”、一户一栋留地安置模式，还产生了节地、富民的综合效应。
岳麓区咸嘉新村将670亩生活、生产安置用地中的200亩作为生活安置用地，以集体补贴形式兴建多层公寓房700多套，安置面积7.2万平方米，安置拆迁农户541户，人均居住面积40平方米。余下的470亩作为生产安置用地，由村集体统建统管，所得的土地收入大部分返还安置小区，用于建设基础设施和发展集体经济，以辅助解决被征地农民未来生计问题。
农村作为规划的空白区，粗放用地成为普遍现象。长沙市试点“多规合一，各规统筹，规划进村”，统一编制村级国土综合规划，实现土地利用规划与城乡规划、产业发展规划、生态保护规划、土地整治规划的“多规合一”，提高了土地利用效率。仅以宁乡县金洲镇关山村为例，该村共有494公顷土地，通过规划进村，新增耕地128公顷，同时减少建设用地26公顷。
“科技节地”
促“摊大饼”为“增承载”
“我们的城市如今从过去只有一环，现在有了二环、三环、四环……”
“我们要向发达地区学习，多建八车道、十车道甚至更宽的马路，多建高架桥，形成大城市格局。”
这是近期记者在内地很多城市采访时，听人津津乐道的发展理念。但在长沙，这些想法都与节地相悖，显得过时。
在长沙开福区湘江与浏阳河交汇处，“北辰三角洲”住宅区建设接近尾声。记者拾级而上走进小区，从中心绿化广场观景平台下，能看到多级架空层。
占地近1200亩的“北辰三角洲”，是长沙科技节地创新项目——“人车竖向分流”集约节约用地示范点。楼盘设计部经理李昕告诉记者，项目利用低洼地势，在海拔标高32米左右建设小区机动车道，在38米左右架空两层形成可容上万台汽车停放的巨型地下车库，在标高38米布局楼宇、绿化带、步行及非机动车道。如此“人车竖向分流”后，地块承载力比传统“平面开发”提升了一倍：建筑面积由300多万平方米增至近600万平方米，相当于节约土地58.62公顷。以300万元/亩计，土地增值26.49亿元。通过减少240多万方土石方开挖等，还可节约投资2.23亿元；小区绿地率也由30%提高到50%以上。凭着人车分流、有足够停车位、居高临下江景宽阔等“卖点”，“北辰三角洲”的楼盘在市场很受关注。
本刊记者在长沙采访，发现人车竖向分流、整合地上地下立体空间资源的城市建设节地模式，在天心区保利国际广场项目、雨花区黎托武广新城等大型甚至特大型城市综合体项目上都得到了创新性应用。
除此之外，长沙近些年运用的科技节地措施还有如下多种路径：
优化城市道路设计节地。
城市道路建设一直是“地老虎”。经过科学的考察，长沙市得出的结论是，路的通行能力不在于“直、宽、平”，而在于各条道路之间通行能力的匹配。在精密测算车流量、不降低通行能力前提下，长沙通过减折横断面设计，调整绿化带，科学设置人行道和非机动车道，把枫林路路幅由46米降到36米，一举节约土地75亩。据了解，长沙市运用数字化技术削减道路横断面、调整绿化带和设置人行道、非机动车道等，近年节地达449亩，这相当于又新增了价值近10亿元的土地储备。
造能承重的高楼厂房节地。
长沙芙蓉区隆平高科技园金丹科技创业大厦为两栋25层、99米高的现代化工业厂房。厂房在国内首次采用“大柱网型钢混凝土结构”，楼面每平米承重可达500公斤，可容纳200家工业企业。相比建同等面积低层厂房，用地不到25亩，节地率达92.93%。
而在长沙市人口最稠密的天心区，近年来一直致力于推动工业集中用地和大力清理闲置土地。通过鼓励建设多层厂房和引进能在多层标准厂房生产的工业项目，严格审定工业项目的投资强度、建筑密度和建筑容积率等一系列措施，不仅节省大量土地资源，园区投入产出效率也大幅提高。
共享公共资源节地。
宁乡经开区管委会主任陈海波介绍，园区建设集中服务的宿舍、公共食堂、办公楼等公共设施，也可节约不少土地。园区通过建设区域性热电厂为园区企业供给热水和蒸汽，不仅比各企业单独建设锅炉房节约土地200亩，还提升了园区公共服务配套的硬件水平，更带来了节能减排的环境效应。
长沙一些多年从事“节地型城市”发展的专家和官员告诉本刊记者，对每一座城市而言，未来节约集约用地还有很大拓展空间。一些人建议，国家应该围绕再开发利用等问题制定统一政策、认定及处置标准，改变目前开发园区用地低效面貌。同时，土地管理应紧跟市场新动向，及时跟进、拓展完善节约集约用地法律法规体系。此外，希望国家层面能在各地制度性地推广节地新措施，为先期进行的节约集约用地探索提供支持、依据和完善的办法。□
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