来源：法制周末
有人将2013年6月20日看成中国银行业历史性的一天。当天，在中国的货币市场，银行间同业拆放利率(Shibor)飙升：隔夜Shibor升至创纪录的13.4%。在中国人民银行一反常态、没有对现金紧缩进行干预之后，银行间的借贷几乎冻结。这让当前的中国金融体系正遭受现金紧张的折磨，商业银行出现“钱荒”。
15年前，1998年6月21日，中国人民银行发表公告，关闭刚刚诞生两年十个月的海南发展银行(以下简称海发行)。这是新中国金融史上第一次由于闹“钱荒”、出现支付危机而关闭一家省政府背景的商业银行。回首当年这家被违规经营和挤兑风潮击垮的商业银行，或许将对当下有所助益。
背着包袱上路
位于海口市滨海大道12号的富南大厦曾经是海发行总部。如今，门口的两座人体铜像已经难觅昔日的光辉，变得斑驳不堪，挂在大门上方的“海南发展银行”几个大字同样锈迹斑斑。如今，海发行的总部仅有银行托管组和清算组驻扎在里面。
海发行的成立，曾经承载了很多人的希望和梦想。1995年，为了加速海南地方经济的发展和妥善处理停业信托机构的债权债务问题，海南省政府决定成立海发行。1990年代中期，海南人曾骄傲地说：“海口的金融机构数量多过米铺。”确实，在海南成为特区后，经济快速发展，房地产业也大规模扩张，并催生了许多金融机构。
当时被誉为“信托业特区”的海口市内，共有8家国际信托公司、1家期货交易所、20多家证券营业部。但是，由于没有得到有效监控，房地产业开始出现泡沫。据说，当时有两个“70%”，即进入海南的资金70%投资于房地产，投资于房地产的资金70%来自银行贷款和信托资金。房地产泡沫破灭后，各金融机构投入到房地产的资金成为沉淀资金，巨大的信用危机即将出现。
为了挽救危局，相关部门准备在5家信托投资公司(分别为海南省富南国际信托投资公司、蜀兴信托投资公司、海口浙琼信托投资公司、海口华夏金融公司、三亚吉亚信托投资公司)的基础上，建立一家海南本地的银行。但是，这5家信托投资公司中，唯有富南信托能够正常经营，其他4家信托公司都已经在1992年国家进行金融系统大整顿时被取消了经营资格，但它们还留下了部分资产和大量的债权债务。这意味着即将建立的海发行一起步就背负上了沉重的包袱。
尽管如此，相关各方依然对这家银行寄予厚望。当时海南仍处在大规模的开发和建设时期，一批大型基础设施建设和重点工程项目陆续开工，迫切需要扩大融资渠道。一家本地银行无疑将更能接地气，更好地提供融资服务。
1995年8月18日，在特意选择的吉利日子里，在一片喜庆的氛围中，注册资本16.77亿元人民币(其中外币折合人民币3000万元)的海发行创立大会暨第一次股东大会在海口召开，海发行宣告正式成立。海发行由海南省政府控股，一共有包括中国北方工业总公司、中国远洋运输集团公司、北京首都国际机场等在内的43个股东。
当时业界有人评论，这是一次“弱弱联合”的尝试。作为海发行前身的信托机构的大量高成本资金被积压在房地产上。资产不能动，财务状况恶化，债务压力极大，资产负债比例畸形。这家银行一出生就背负了44亿元的债务，后来又认定为50亿元以上。
刚成立的一年，海发行的日子特别艰难，因为它除了要保证正常的银行业务运营外，还要处理一桩又一桩的债务纠纷。在开业庆典的第二天，法院的传票就来了，要求行长出庭应诉。那桩官司是由于其中一家信托公司的债务纠纷引起的，现在既然已经划到了海发行，海发行自然成为债务人。
在如此困境下，海发行还是走出低谷，一度成为当地银行业的后起之秀。海发行当时的大部分员工都是从全国各地招聘而来的金融业界的精英，其中一些人在金融界有着很好的人脉关系，较为灵活的运作机制也最大限度地激发了员工的工作热情。靠着相关部门的支持和自身的努力，海发行度过了最初的困难时期后，实现了良性运行，获得了暂时的辉煌：截至1996年底全行资本营运规模便达到86亿元，比开业前增长94.3%，几乎翻了一倍；各项存款比开业前增长了152%，贷款比开业前增长了97.8%，成为海南省内存款最多的银行；偿还了59%的历史债务，全年实际利润1.25亿元。按照这个发展势头，海发行应该很快就能走上健康发展的轨道。
兼并信用社酿成危机
但是，令海发行人没想到的是，一次政策性的兼并，竟酿成了巨大的危机。在海南房地产泡沫时期，多家信用社通过高息揽存的方式开展业务。这也直接造成了多数城市信用社高进低出、食储不化的结果，只有靠新的高息存款支付到期的存款，然后再吸入高息存款，由此进入了严重违背商业规律的恶性循环。
于是，资不抵债、入不敷出，无法兑付到期存款，成了信用社的通病。随着房地产泡沫崩溃，信用社陷入了大量不良资产的泥潭之中，而对储户承诺的高利息也加剧了这些信用社经营的困境。
到1997年底，已经有几十家信用社资不抵债、无法兑付到期存款，导致了多起挤兑事件。对于这些单位如何处置各方意见不一，但最终达成了“让海发行背起来”的意见。1997年12月，28家信用社并入海发行。
在有关方面的动员下，从海南大局出发，海发行接过了这副重担。银行向接管的各家信用社派出工作组，负责清产核资、清受欠款和兑付居民储蓄存款工作，平息了信用社的挤兑风潮。
这28家信用社及关闭的5家信用社的加入，使得海发行账面上实力增强海发行的股本金增长为106亿元，存款余额为40亿元，债务为50亿元。但是，同时也让海发行背负上了沉重的包袱，因为这些被兼并的信用社除了少数几家能够维持之外，其他的除了一些被套在手里的土地和房产之外，可以说就是一个空壳。而且，兼并后的海发行员工人数剧增到了3000多人，是原来的数倍。正是这次兼并，最终使得海发行走向了末路。
兼并信用社后，海发行宣布，只能保证给付原信用社储户本金及合法的利息。因此，许多在原信用社可以收取高额利息的储户在兼并后只能收取正常的利息。对于托管的5家被关闭信用社的储蓄，也大致如此，而单位存款则被视为所欠债务，在债权债务清算后进行清偿。
应该说，这些措施有其合理性，尤其是按国家正常利息付息本来就是国家的政策规定，无可厚非。但一些谋求“钱生崽”的投机者由于在海发行得不到高额收益，他们选择了撤资退出，去寻找其他能够给予高收益的融资平台。
于是，1998年春节过后，不少客户开始将本金及利息取出，转存其他银行，并表示因为利息降低，不再信任海发行。当时的海口街头出现了一个怪现象：凡是街道上有海发行营业网点的地方，等候取款的人，从室内延伸至马路上，排成长队，心急地往网点内探头。据当时亲历挤兑风潮的海发行工作人员描述：“先是储户怀着恐慌心理涌向营业网点，然后是各营业网点对取款人设最高限取款金额，再接下来是银行方面发放取款预约号，独特的‘街景’在经历了近两个月后才逐渐消失。”
随后，未到期的储户也开始提前取走存款，并且同时出现了各种各样的谣言，最终引发了大规模的挤兑。为了应对兑付，海发行规定了每周取款的次数、每次取款的限额，而且优先保证个人储户的兑付。但是由于情况严重，次数和限额规定一变再变，使得储户每次能取到的钱越来越少，而每月可以取款的次数也变得越来越少，加剧了个人储户的不满情绪，而单位储户几乎都难以从海发行提出款项。
内危外患终被关闭
超常的兑付压力，使得海发行的其他业务已经基本无法正常进行，应对储户提取存款几乎成了海发行这段时间里的全部活动。同时，由于房地产泡沫破灭，海发行账内不少的贷款也难以收回。有的营业部为了减少储户挤兑，同时吸引存款，开出了18%的存款利率，但此时已没有人愿意再把钱存入海发行。
眼见在海南岛内无法缓解困境，管理层想到了借岛外的力量帮助恢复，于1998年5月在深圳设立分行，然而这并没有起到任何实质性作用。为保护海发行，央行急调34亿元资金“救火”，但对巨大资金缺口的海发行而言只是杯水车薪。
随着挤兑风潮的加剧，海发行自身的违规经营问题也浮现出来。其中最严重的问题，莫过于向股东发放大量无合法担保的贷款。股东贷款实际上成为股东抽逃资本金的重要手段。有关资料显示，海发行成立时的16.77亿股本在建立之初，甚至在筹建阶段，就已经以股东贷款的名义流回股东手里。
海发行是在1994年12月8日经央行批准筹建，并于1995年8月18日正式开业的。但仅在1995年5月至9月间，就已发放贷款10.60亿元，其中股东贷款9.20亿元，占贷款总额的86.71%。绝大部分股东贷款都属于无合法担保的贷款；许多贷款的用途根本不明确，实际上是用于归还入股的临时拆借资金；许多股东的贷款发生在其资本金到账后1个月内，入股单位实际上是“刚拿来，又带走；拿来多少，带走多少”。这种不负责任的行为显然给海发行的健康发展埋下隐患。
1998年3月22日，央行在陆续给海发行提供了40亿元的再贷款后，决定不再给予资金支持。
1998年6月21日，央行发出公告：由于海发行不能及时清偿到期债务，根据《中华人民共和国人民银行法》、《中华人民共和国公司法》和央行《金融机构管理条例》，央行决定关闭海发行，停止其一切业务活动，由央行依法组织成立清算组，对海发行进行关闭清算；指定中国工商银行托管海发行的债权债务，对其境外债务和境内居民储蓄存款本金及合法利息保证支付，其余债务待组织清算后偿付。
“它的关闭，直接原因是发生支付危机，但其实，它是海南地产泡沫和政策的牺牲品。”原海发行的一位工作人员感慨万分。
根据托管清算安排，从宣布关闭海发行起至其正式解散之日前，由工商银行托管海发行的全部资产负债。1998年6月30日，在原海发行各网点开始了原海发行存款的兑付业务。由于公众对工行的信任，兑付业务开始后并没有造成大量挤兑，大部分储户只是把存款转存工行，现金提取量不多，亦没有造成严重的社会冲击。
法律缺位 清算工作难
然而谁也没有想到，一句“法人债权进行登记，清算完毕后进行兑付”的承诺，一直拖了15年也没有完全兑现。2002年3月，海发行通过媒体刊发了发放债权确认书的公告，根据公告，所有已登记的债权人将在这一年7月之前领取确认书。但之后再无下文。
据报道，海发行已经完成了对储蓄存款和外债的兑付以及境内对公债务的确认，合并了网点，安置好了多数员工。但是，问题出在目前尚没有明确的金融机构破产法律法规。
虽然中国人民银行法、公司法和金融机构管理规定等法规赋予了央行关闭金融机构的权力以及关闭后由监管机构依法进行清算的原则，但对具体的关闭清算工作，比如清算组的组成、职责、权限，与主管部门、债权人的关系，债务清偿原则等问题，并没有作出系统和明确的规定。而且在全面规范我国商业银行行为的《中华人民共和国商业银行法》中，只有关于金融机构退市、解散、破产等制度的原则性条款，并没有更为细致的规定。法律规则的缺位，使得清算工作难以往下进一步推进，至今依然处于停滞状态。
其实，在海发行被关闭之后，海南省一直都未放弃让其起死回生的努力。2000年，中国(海南)改革发展研究院向海南省政府递交了一份报告，提出重建海发行。2003年底，重组方案提交给央行。该方案允许外资参股，原海发行的债权超过1000万元人民币的股东将采取债转股的形式，将债务转为股权。
2004年2月10日，中国人民银行研究局派员对海发行的重生进行专题调研，并在海口召开座谈会。当时以海南航空、椰树集团以及海南汽车厂为代表的海南企业界表示，希望海发行重生，因为由于融资难，企业大量的贷款需要到岛外寻找。但海南岛内的四大国有商业银行对于海发行的重组却持谨慎态度。
15年中，每次有关海发行可能起死回生的言论出现，都会引来公众的关注和媒体的聚焦，但随着时间的推移，其重生的可能性正在一点一点化为泡影。
从海发行的倒闭案例中，可以看出我国的金融机构退出制度尚有待建立。海发行作为第一家被关闭的银行，在关闭之后始终难以完成清算，导致债权人利益难以得到保障。这样的局面也使得未来再关闭银行时阻力更大。可以说，完善破产机制的缺位，使得金融业运行的规范化、程序化、市场化都难以完全建立起来。
而且，我国金融业还应该未雨绸缪，设计预防挤兑和系统性风险的机制。海发行关闭的直接原因，就是储户因为恐慌引起的挤兑所造成的。挤兑的发生，要么是因为储户不了解银行内部的风险收益特征，要么是因为金融机构自身不够规范透明，使得公众缺乏对银行经营的信心。在这个意义上，尽快建立起中国的存款保险制度，建立起挽救储户信心的“最终安全网”，将是需要尽快提上日程的当务之急。
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