新华网北京7月20日电（记者白靖利）长期以来，城管执法似乎总是与“暴力”联系在一起。从今年三月至今，全国各地已经发生多起城管暴力执法事件，从福建到云南，从广东到内蒙古，城管与商贩的冲突屡屡发生，这不禁引起人们的思考。
愈演愈烈的城管暴力执法
据记者不完全统计，三月至今，经媒体公开报道的城管暴力执法事件多达17起。
3月6日，广州海珠区赤岗街道城管执法人员在巡查时发现，1名妇女占道摆卖番石榴，后与该名妇女发生肢体冲突；3月16日，厦门思明区民警、城管与小贩发生肢体冲突；3月22日，云南昭通城管将盲人乞讨者打伤并丢入水池，在网络上引发巨大争议。
5月25日，安徽濉溪城管围殴拍照的高三学生；5月28日，四川德阳城管执法人员与一摊贩发生冲突，1名摊贩亲属和1名城管执法人员受轻伤；5月31日，延安一名男城管双脚跳起猛踩市民的头，还有一名女城管大喊“爆他头”，引发公众广泛关注。
进入7月以来，城管暴力执法事件更是频频发生。仅7月15日就连续在呼和浩特、深圳、连云港发生多起城管队员与居民冲突、堵路执法、群殴村民事件。
尴尬的城管执法
1997年以前，中国并无城管，工商、卫生、质监、农业等部门分管了市容整治的功能，存在诸多弊病。1997年，城管综合执法改革启动试点，尽管结束了城市管理“九龙治水”的局面，却也拉开了城管执法尴尬的历史。
根据北京市城市管理综合行政执法局网站显示，城管具有13个方面的职能，从市容环境卫生管理、市政管理、公用事业管理，到园林绿化管理、环境保护管理、城市河湖管理、施工现场管理、城市停车管理、交通运输管理，从对流动无照经营行为处罚，到对违法建设处罚，甚至还包括对无导游证从事导游活动行为的处罚。
职能复杂，管理多头，使得城管执法从一开始就陷入了尴尬。“管，小摊小贩不满；不管，市民群众不满。”在城市化过程中，不少人失去了赖以生存的土地和职业，不得不进城摆摊谋生，为市民生活带来便利的同时，也给城市综合管理带来了极大的负担。
专家认为，一方面城市快速发展与滞后的政府管理不匹配，城市管理人员严重不足。以昆明为例，截至2012年，昆明市城市建成区与5年前相比增加近一倍，但城市快速发展后，城市道路、桥梁、公交、绿地等需要管理的城市部件和事件大幅增加，城管部门管理的人、事、物都迅速扩张，执法力量不足的矛盾因此凸显。
另一方面，城管执法人员素质普遍偏低，大量临时工、低学历、低素质人员被“编”进城管执法队伍。素质低、待遇差、缺乏培训，使得城管执法人员在执法过程中屡屡出现“状况”。
随着各类负面事件的累积，城管甚至掉进“说什么都不信，怎么干都不行”的尴尬。据中国社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告（2012）》总结，城管形象具有暴力执法、执法失当、行政不作为、内部管理失当、违法违纪等5大类风险。
“城管负面新闻这么多，经过各种媒体的呈现后，即使他们在努力改变，公众也很难理性去看待。”西北师范大学副教授刘涛认为。
加强制度设计，规范城管执法
“维护城市的整洁亮丽必须有人管理，但是目前的问题在于怎么管。”盈科律师事务所律师李承蔚认为，缺乏有效的规范，是目前城市管理陷入暴力执法困局的最主要原因。专家建议加强制度设计，规范城管执法。
“尽管目前各地也有法规在约束，但基本上都是出于自身的解读设定，缺乏上位法的支持，而权利的边界不明，容易导致"法无定法、权力私用、权大于法"的问题。”李承蔚建议尽早出台全国性的城管执法法律，明确城管的权责，也有助于协调其他部门人员共同执法。
记者了解到，目前城管的行政执法权共涉及几十部法律法规和政府规章，既有全国人大及其常委会通过的法律、国务院制订的行政法规、部委制定的规章制度，也有各省人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件，但没有一部专门针对城管的法律。
“有些城管队员一穿上那身制服，官僚意识和权利意识马上就复活了，服务意识也就埋没了。”刘涛认为，破解城管暴力执法困局，首先应该加强城管执法人员的“自省”，“多联系群众，回归群众，才可能改变对立的局面。”
“城管问题最后恐怕要回归到这样几个问题，城市到底是谁的城市？权力是谁的权力？城市应该是什么样的？”刘涛认为，城市管理者的理念才是最根本的因素。
作者：白靖利
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