新型城镇化使命

　　新型城镇化不是凭空提出来的，而是中国特色城镇化道路的新要求

　　文/何树平戚义明

　　“新型城镇化”是当前经济社会发展的重要命题。

　　早在2011年9月，习近平在天津调研时就强调，“推进新型城镇化与新农村建设互动发展、共同提高。”2012年9月，李克强在全国资源型城市可持续发展及棚户区改造工作座谈会上提出，“走可持续的新型城镇化道路。”2012年11月，党的十八大正式提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”一个月后的中央经济工作会议再次强调，要走“新型城镇化道路”。

　　新型城镇化是怎样提出来的？它和中国特色城镇化道路是什么关系？又有什么新的内涵和要求呢？

　　城镇化路径演变

　　新型城镇化不是凭空提出来的，它是建立在新中国成立以来特别是改革开放三十多年来，对中国特色城镇化道路不断探索和实践基础上的，是对中国特色城镇化道路内涵的丰富和发展。

　　改革开放初期，面对当时城市就业困难的状况，邓小平提出要研究两个问题：城市结构问题、城市里开辟新的领域的问题，这为确立城镇发展方针“破了题”。1980年10月全国城市规划工作会议初步确立我国城镇发展基本方针：坚定不移控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。20世纪80年代，我国城镇化的一大亮点是小城镇的蓬勃发展。1984年，国务院先后放宽农民进镇落户限制和建制镇设置标准，为小城镇的发展创造了宽松的政策环境。在商品经济发展和乡镇企业异军突起的推动下，传统的小城镇逐步得到恢复，许多新兴小城市和集镇也在商品集散地基础上发展起来。邓小平曾指出：乡镇企业的发展解决了百分之五十的农村剩余劳动力的出路问题，“农民不往城市跑，而是建设大批小型新型乡镇。”与此同时，城市经济政策的调整和经济体制改革的展开，特别是对外开放步伐的不断扩大，也极大地带动了我国大中城市特别是沿海地区城市的发展，城镇化水平不断提高。

　　到20世纪90年代后期，小城镇建设从一般的工作任务进一步上升到整个经济社会发展战略的高度。当时，我国开始出现结构性产品过剩和内需不足的情况，国企下岗工人和农村富余劳动力两路就业大军汇合，城市就业形势十分严峻。同时，1997年爆发的亚洲金融危机也使我国经济发展面临严峻的外部形势。在此背景下，以江泽民为核心的党中央作出扩大内需的战略决策，同时实施小城镇战略、西部大开发战略和“走出去”战略，以拓展经济发展空间。世纪之交，我国经济发展面临深层次问题和突出矛盾，江泽民提出“发展要有新思路”，对经济结构进行战略性调整。贯彻这一大思路的战略举措之一就是实施城镇化战略，以解决城镇化滞后于工业化的突出矛盾，促进城乡经济协调发展。2000年10月，十五届五中全会提出“要不失时机地实施城镇化战略”。两年之后，党的十六大进一步明确了我国推进城镇化的根本方向，即“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。

　　党的十六大后，在科学发展观指引下，城镇化在统筹城乡、区域协调发展中加快深入推进。以胡锦涛为总书记的党中央指出：稳妥推进城镇化和扎实推进社会主义新农村建设，是统筹城乡发展的两个重要方面，要把两者结合起来，使之“成为我国现代化进程的双轮驱动”。具体原则和主体形态不断明确，成为这个时期推进城镇化的新亮点。十六届五中全会通过的《“十一五”规划建议》第一次明确提出推进城镇化的具体原则，经过不断完善，十七届五中全会概括为“统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小”。2006年3月全国人大会议通过的《“十一五”规划纲要》提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，党的十七大第一次将“形成辐射作用大的城市群”写进党代会报告。在新实践和新探索的基础上，十七大报告明确作出“走中国特色城镇化道路”的新概括。

　　2008年国际金融经济危机爆发以来，世界经济和我国经济进入深刻变革调整阶段，特别是2011年城镇化率历史性地突破50%后，我国城镇化站在一个新的起点上，如何在城镇化率不断提高的同时更加重视城镇化的质量和水平，成为紧迫课题。在多年探索基础上，适应发展需要，“新型城镇化”的理念和要求应运而生。

　　新型城镇化直指“短板”

　　提出“新型城镇化”，至少有两个方面的原因。

　　一方面，城镇化在我国经济社会发展中的作用和地位进一步凸显。近年来，中国发展面临的外部环境和内部条件都发生了很大的变化。经济低迷逐渐成为全球经济常态。明显抬头的贸易保护主义，以及发达经济体推行的量化宽松货币政策，使新兴经济体面临又一次被“剪羊毛”的风险，对中国经济发展带来巨大冲击。从国内情况看，中国经济已进入个位数增长期，在外需不振的情况下，必须牢牢把握住扩大内需这一战略基点。积极稳妥推进城镇化无疑是一个重要选择。

　　2008年以来，在应对国际金融经济危机的历程中，城镇化已经成为我们扩内需、调结构、转方式的战略重点和重要依托，成为我们保持经济平稳发展的强大内在动力。当前我国城镇化率刚超过50%，如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。因此，中央领导同志强调，“城镇化是扩大内需的最大潜力”，“是我国经济增长的巨大引擎”。

　　另一方面，我国城镇化也出现了一些亟待解决的问题。

　　一是规模庞大的农民工阶层，与城市居民构成了“城市二元结构”问题。有关统计表明，在2.6亿农民工中，大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属处于“半市民化”状态。绝大多数农民工没有充分享受到城镇的公共服务和社会保障。城乡二元结构还没解决，又出现城市二元结构，使得问题更加复杂。

　　二是人口过于向大城市集中，城市规划和建设盲目向周边摊大饼式的扩延带来的“城市病”问题。城市建设“重面子轻里子”、“重地上轻地下”、“重短期轻长期”问题突出。近年来，污染加剧，交通拥堵、房价高企等弊端在一些城市日益突出，制约了城镇化健康发展。

　　三是大量的农民工进城造成的农村“空心村”和土地撂荒问题。

　　还有诸如土地占用过多、利用粗放，“土地城镇化”快于“人口城镇化”的问题；“大拆大建”、“千城一面”，破坏城市文化和历史的问题等。

　　这些问题，党中央在制定“十二五”规划期间，就已经注意到了，提出要“提升城镇化发展质量和水平”。新世纪以来的十年间，我国城镇化率从36.1%提高到47.5%，年均提高1.14个百分点。有人建议维持这样的增速，到“十二五”末将城镇化率提高到55.5%。但“十二五”规划纲要最终定为五年提高4个百分点，即到2015年达到51.5%左右。实际上，我们在2011年底就已经达到51.27%。这说明，“十二五”期间城镇化率达到预期水平不成问题，关键是要进一步提高城镇化的质量和科学发展水平。

　　站在新的起点上，我国城镇化面临诸多机遇和挑战，需要我们进一步创新思路，走中国特色新型城镇化道路。

　　着力四大问题

　　我国城镇化正处于关键阶段，需要积极推进，但又不能急于求成。要按照新型城镇化的要求，做好顶层设计，制定好新型城镇化中长期发展规划。要在户籍、土地、公共服务等方面加大改革力度，“把城镇化最大潜力和改革最大红利结合起来，形成叠加效应，中国经济就有长久持续的动力。”

　　具体来说，要着重解决好四个问题：

　　一是要解决人往哪里去的问题。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，城镇“可接纳”、“有就业”、“能融入”都是解决问题的关键因素。第一，打造城市群。世界主要国家的发展表明：城市群在集聚人口和占国家经济的比重上，都占了主要份额。我国长三角城市群以1.5%的面积，集聚了5.9%的人口，创造了18.1%的国内生产总值，成为我国最具影响力的城市群。未来的城镇化要在东部地区和有条件的中西部地区逐步打造更具国际竞争力的大城市群，培育壮大一批区域性城市群。关键的问题是要打破行政壁垒、弱化行政隶属关系，加强城市群内部的统筹规划和协调。对于人口分散、不具备城市群发展条件的区域，要重点发展小城镇。第二，产业要发展。城镇化与工业化是一个问题的两个方面，通过产业发展升级、不断提供就业岗位，这是推进城镇化的根本。金融危机后新一轮技术变革还处于孕育期，我们应该努力抢占一席之地。同时，作为城镇就业最大容纳器，我国服务业还有很大发展空间，要“把服务业打造成经济社会可持续发展新引擎”。第三，身份要解决。要根据城镇规模和综合承载能力，以就业年限、居住年限或社会保险参与年限等为基准，由各类城市制定公平合理的农民工落户标准，逐步把符合条件的农民工转为城镇居民。同时要努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。

　　二是解决地从哪里来的问题。城镇化需要大量的土地，而我国人多地少的国情和18亿亩耕地保有量的红线要求，以及农村土地闲置和利用效率低的现状，决定了我们要从存量土地上做文章。通过土地整理和增减挂钩等方式，统筹使用城乡土地，是解决城镇化进程中土地问题的重要途径。各地积极探索了诸如村庄适度集中、“地票”交易等做法。关键是要尊重农民意愿，保障农民的合法权益，避免出现农民“被动上楼”、耕地“占优补劣”等现象。

　　三是解决钱从哪里来的问题。城镇化需要大量的资金投入，以一个农民人口市民化需8万元计算，现有的2.6亿农民工，就需要20多万亿元。完全靠政府投入不现实，完全靠市场融资也不可行。有专家建议可将有关项目按非经营性和经营性分类，前者的主要资金来源以财政资金或城镇化建设债券投入为主，而后者的投资主体可以是国有、民营、外资等，按市场规则经营和获得收益。目前，土地收益依然是地方政府获得建设资金的重要来源，但要逐步减少政府对土地财政的依赖。要研究对存量土地征收物业税、房产税等，以保证政府有相对稳定的财政收入，也使地方政府能主动平抑地价。同时，要进一步改革财税体制，使地方政府的财权与事权相匹配，保证地方财政顺利运转。另一方面，要让农民变市民，农民还必须有钱。除通过土地流转实现适度规模经营、就地或外出务工等增加收入外，很重要的是必须依法进一步改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

　　四是解决现代农业谁来搞的问题。城镇化客观上是一个农村人口逐步减少的过程，但决不能以牺牲农业和粮食生产为代价，要依托大户、家庭农场、工商企业等，通过土地流转、土地入股、农民变农业工人等方式，来增强农业的效益和吸引力。同时，应通过制定优惠政策，吸引城镇优秀人员进入农村，实现城镇化和农业现代化相互协调、同步发展。

　　当然，推进新型城镇化，还必须把城镇统一规划的严肃性和各地实践的多样性结合起来，把官员的任期考核和离职追责结合起来，确保新型城镇化的思路和理念在实践中得到很好的贯彻和落实。□