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教授:访民进京上访 使地方政府“里外不是人”

原标题 [上访困局中的各方境况]

     来源:人民论坛

  大量底层民众“越诉”表明社会治理的过程出现了缺陷

  在我国封建时代,底层民众的“越诉”(也称直诉或上控)被一些开明君主当作下情上达、建言立政的重要手段,且被视为一种防微杜渐、平息民怨的治国安邦之道。但从各代王朝的政治实践来看,就其整体而言,是反对和压制“进京告状”的,对百姓的各种越诉行为经常表达出一种消极、规劝甚至是恐吓的态度,对上访者动辄处以“杖一百”或“充军”的训诫和惩罚。

  为什么要抑制进京告状的人数和案件的数量呢?唐太宗李世民时,上书言事者大多希望他亲自处理,以防壅蔽。对此,魏征的意见是:“此乃不识大体者,州县之事岂要陛下亲自审断?!”对于大量的“击登闻鼓”者,唐右金吾将军上疏曰:“讼者所争皆细故,若天子一一亲之,则安用吏理乎!”显然,古人已清醒地认识到,过多的“越诉”会侵犯“下官”的正常职权,打破国家权力运作的正常秩序、造成“上”(中央)与“下”(地方)关系的紊乱。

  任何时代、任何国家都有社会矛盾和需要解决的社会问题,而这些问题绝大部分都发生在某个“地方”。在正常情况下,这些发生在“地方”的问题基本上应在当地“平息”和“消化”,而无需越级、上升到中央层面解决。“中央”和“地方”各司其职,社会纠纷得以在矛盾发生地、在当地官员的权限范围内得以公正、及时解决,是维护正常的社会管理秩序的关键所在。

  进京上访,其实就是打破了这种常规的中央与地方制度化分工的“越诉”,即越级告诉、越级告状。现实当中,如果大量底层民众跨越其所在的行政层级、打破常规的上下分工,将一些本应地方“属地”解决的问题以各种方式递送到中央、通过建立底层民众与中央高层之间的直接联系以寻求问题的解决,那么,就意味着特定时期的中央与地方关系、国家权力的正常运作出现了异常甚至是相当程度的紊乱,亦表明一些地方在社会治理的过程中出现了缺陷。

  “进京上访”使地方政府扮演“里外不是人”的尴尬角色

  在“进京上访”涉及的三方主体当中,上访者是最初的发起者和惟一的主动者。在整个上访过程中居于“原告”和“上诉人”的地位。他们要通过上访争取自己的私人利益或特定人群的群体利益。相较而言,中央和地方政府都是被动卷入其中。地方类似于“被告”和“被控诉者”的角色。中央作为第三方,应是这场“上访博弈”的规则制定者和最终裁决者。它扮演的是位于上访者和地方政府之上的“仲裁者”角色。

  由于同属于一个政权体系,在维护社会秩序和公共权威、保障共同政治利益方面,中央与地方有着一致性的目标和预期。不管是中央还是地方,都希望上访现象越少越好。但是,在对待进京上访这个问题上,中央和地方的考虑和态度也绝非完全一致。在预期目标上,二者既有一致又有差别。中央需要借助于民众上访抵制政府体制内部的官僚主义和实现对地方官员自上而下的监督,需要借助上访来了解中央法令、政策在各地的实施情况、获取来自各方面的政治信息和社会信息,需要借助上访这种方式拉近与底层民众的距离、增进中央政权的社会认同。

  对于地方来说,本地居民绕开当地进京上访,实际上就是对当地政府的一种不满、报复和控诉,是对当地官员的一种公开挑战。尽管有时,地方官员也希望通过民众之口、以上访形式向中央传达中央政令在执行过程中的不适宜性、不科学性,向中央反映当地的一些特殊困难,以期引起中央高层的重视并理解。但是,大多数情况下,即便是正常、合法的信访也是辱没地方官员政绩、让地方“伤颜面”的事情。在现行信访工作考核机制之下,不管地方有多少委屈,一旦发生“进京访”,问责的板子总是会落在“地方”身上。从中央的角度讲,如果“进京上访”是一个“既让人爱又让人恨”的东西,那么,到了地方这里,很大程度上就只剩下“让人恨的东西”。

  “进京上访”很明显折射出底层民众对地方不信任的微妙心理,以及由此所隐含的对中央更高的期待和政治信任。在国家的政治生活当中,“空间距离有利于审美态度产生”的美学原则在某种程度上是成立的。中央由于“天高皇帝远”,而在底层民众心目中产生一种由远距离产生的“朦胧美”、“抽象美”。地方(基层)处于国家权力运作的末梢,直接面向本地的广大居民、与民众的联系最为紧密,也最容易侵害民众权益、最容易招致民众不满。基层官员的弱点和缺陷会被清晰地显现出来甚至无限放大在民众面前。现实当中,地方政府的层次越低,其获得的社会认同感有可能也越低、民众对他们的不满也许更多。

  围绕“进京上访”所形成的上访者、中央、地方三者关系,在某种意义上呈现出一种中央与底层民众共同施压于地方的格局。中央与底层民众在与地方政府违法乱纪、官僚主义、欺上瞒下的斗争中具有某种利益的一致性。在此过程中,中央扮演国家利益和社会正义的代表的角色。上访者与地方的矛盾,经由“进京”被带到了中央,从而转变为这些群体与中央的矛盾,以及中央与地方的权力博弈。中央既需要通过上访这种渠道监督和震慑地方官员、使之不敢肆无忌惮,也需要地方官员的拥护和支持,通过加强地方在处理上访问题上的作用与功能,使之承担更多的责任而减轻中央的压力。

  从短期效应来看,上访对于强化中央权威是有利的,而对于地方来说,其权力行使就带有相当程度的不确定性和“弱权威性”。通过中央向地方施压来解决具体问题、个别案件,会成为加强中央集权的一种手段,地方权力却会在无形中受到挤压,地方权威难免会受到相当程度的动摇、贬损。地方将不可避免地扮演“里外不是人”的尴尬角色:一方面是上访者对地方政府不信任和充满怨气;另一方面是中央对地方政府的质疑与问责。在这种“两头受气”、“夹缝中求生存”的状态之下,地方政府为了维护自身的利益也就形成了自己一套周旋于上级政府与上访者之间的应对“技术”和手段。对下,它要稳住不信任也不合作的底层民众;对上,它要化解中央的责备与不满,努力获得上级的同情、理解和支持。

  中央面临着 “支持”与“限控”上访的两难境地

  长期以来,中央一直把上访看作是倾听底层民声、了解民情、加强与民众联系、接受民众监督的重要途径。然而,如果把上访这种非常规的手段作为解决社会矛盾的主要方式,如果民众有冤屈或其他利益诉求都蜂拥到北京“告御状”,换言之,如果全国各地的问题源源不断、像“洪峰”一样涌聚到中央,中央将毫无退路地成为各种矛盾的焦点,中央部门的正常工作秩序势必会被打断。那么,不仅是“京无宁日”,而且是“国无宁日”。这无疑是中央所不愿面对的。

  近10年以来,随着中国社会的深刻转型和利益格局的调整,经济领域和社会生活中的一些深层次矛盾日益凸显、向上聚集,而且表现得比新中国成立之初、文革之后等历史时期更加复杂和繁多。农村土地征收、城市拆迁、企业改制、库区移民、环境污染、司法不公、劳动争议等引发的社会矛盾以一种“爆炸式”的数量通过上访渠道反映出来。现实当中,如果不给民众提供上访这种非常规的救济手段,那么在常规的司法、行政等救济手段难以满足民众维权诉求的情况下,各种不满和怨气就会在民间累积、叠加,势必造成对整个政治秩序的威胁。对此,中央所面临的压力前所未有,相关政策把握的难度也愈加凸显。

  中国的百姓朴素地认为,对于地方出的问题,中央当然有进行纠正和惩治的责任。在把真情告诉中央、求中央给个说法的期待和盼许之下,百姓千方百计地要进京告状。进京上访,无疑表明了底层民众对中央所代表的整个国家政权的信任。如果中央对进京上访者的诉求消极“不作为”,势必会激起上访者的不满和“挫折感”。故此,对于进京上访者,中央要表露出相当程度上的温和、民主与开明的态度,不能进行公开地遏制和惩戒,要“打破官僚主义的阻碍,不能对正常的上访群众搞拦、堵、卡、截,而是要保证信访渠道的畅通,充分保障群众的民主权利”。

  由此,中央的上访政策内涵着维护民众信访权利和保证社会秩序、制约和监督地方政府及对其进行安抚之间的双重矛盾和悖论。这种“民主权利”与“安定秩序”之间的内在张力,使得中央面临着多大程度上“支持”与“限控”,以及如何“支持”和“限控”的两难境地。即,作为全国性政令的制定者与仲裁者,中央既要保证上访渠道的畅通并以此抵制基层政府的官僚主义,但中央又无力应付汹涌而来的进京上访“洪峰”以及因此对社会的冲击;中央既要保持亲民、为民做主的美好形象,又要防止有上访者借机滋事、无理取闹;中央既要对某些地方的违法现象进行严厉弹压,又不得不在一定程度上维护地方官员的既得利益以维护其执行中央政令的积极性。

  中央也清醒认识到,在中国这样一个超大型国家,对于全国汇聚而来的各种社会矛盾和冲突,单凭中央的力量是根本无法解决的。无论中央决策多么英明、中央权力系统运作多么高效,中央都不可能对纷繁复杂、事无巨细的各类上访案件进行甄别,也不可能去调查每一件上访的事由是否正当合理。在处理各种五花八门、形形色色、真假难辨的上访诉求时,中央必然受到时间、精力和资源的限制。

  相较于中央,地方在处理特定居民的利益纠纷和社会冲突过程中,在快速了解情况、熟悉当事人背景、果断审结案件方面有着明显的优势。按照现代社会治理的分工原则,如果中央干预太多、太细,势必会打破国家纵向权力体系内部的正常分工与官僚体制内部的默契。而且,直接动用中央的各种政治和经济资源,去解决一些本应在地方就应该被解决的问题,势必造成中央掌握的各种资源在使用过程中的不均衡性和大量损耗,也将大大增加解决问题的经济成本和社会成本,造成中央权威边际效应的递减。故此,中央只能对上访事项“批示转交”、催办,只是施加压力而不是具体办案、不能“越俎代庖”。只能明确和强调地方在化解社会矛盾过程中的主体作用,要求“谁家的孩子谁抱回去”、“人要回去、事要解决”、“变上访为下访”,通过对地方施压来消解民众进京的要求、缓解中央的巨大压力。

  “上访困局”产生的必然及其治理

  不管是封建时代的“告御状”,还是新中国建立之后的人民来信来访,对于中央而言都面临一个“信息不对称”、“信息不完全”和治理能力有限的难题。虽然在中央集权的单一制国家,中央权威是至高无上、不可违抗的,但是中央权力的正常运作必须建立在拥有强大信息支持的基础之上,而中央恰恰在占有信息资源上力不从心、捉襟见肘。中央难以甄别上访者的诉求、难以评价地方官员的所作所为,也无法完成案件“终结者”的角色。不管是地方官员还是上访者,都可能利用中央的这种“理性的无知”为自己谋取优势话语权,产生一种即使违背中央政令乱作为、不作为,或是无理取闹、漫天要价,也能不被发现和逃避惩罚的侥幸心理。于是,上访治理就陷入了这样一个绕不开的困局:

  上访者对中央的高度预期导致巨大的上访流——由于中央占有各种信息的不充分、不完整性导致中央的超负荷压力以及首都巨大的治安压力——中央强令人要回去、问题回到基层解决并以“维稳一票否决”、“敏感时间零进京”等硬性指标给地方施加巨大压力——这种巨大压力直接导致地方“息访”和“维稳”手段的异化,对上访者严厉打击或无原则迁就——“有理”上访者的预期严重受挫,导致其危及社会秩序的过激行为;“无理取闹”的上访者从中不当谋利并以其示范效应带动更多的人上访——耗费大量行政资源和社会成本之后,上访事项不能得以从根本上终结,并形成国家权力自上而下的“空转”现象,最终导致公共权力预期目标和上访者预期目标的双双受挫。实践当中,正是因为在解决上访困局方面的无能和低效,使得民众对整个国家政权的信任度大大降低,导致了基层治理的败坏,使得国家的政治权威和合法性认同受到极大的损害。

  显而易见,要真正解决中央面临的困境,务必全面推行政府信息公开透明、打破信息壁垒,建立全国统一的信息收集、评价、发布和传递系统,使中央、地方在掌握信息方面形成一种对称或对等的局面。这将最大限度减少因信息不对称而产生的不公正、低效率。只有当中央与地方、上访者三者获取的信息基本对称时,不管是地方官员还是上访者的机会主义策略和行动才能随之减少。

  要走出上访治理的怪圈,还必须按照权责统一、事权财权对称原则,科学合理配置中央与地方权力,形成中央与地方之间良好的利益分配格局。不可否认,我国当前存在大量的中央与地方之间的“条块”矛盾,中央与地方、地方各级政府的权力格局、利益结构呈现一定程度的失衡。现实当中,有很多民众上访所反映的问题,譬如“文革”历史遗留、跨区域治理、中央政策不均等、特定社会群体(民办教师、退伍军人、库区移民等)待遇不公等,很多是由于中央政令滞后于社会发展、在地方水土不服等因素引发。许多问题尽管发生在基层,但地方缺乏解决的能力和资源,即“问题出在地方,根子在中央”。为此,只有在中央与地方权力科学划分、合理配置的前提之下,才能卸下地方身上无穷无尽的维稳责任,也才能在厘清责任、科学考核的基础上实现真正意义上的社会稳定;惟此,亦才能保证中央在“有所不为”的前提下“大有所为”,而不是淹没在浩如烟海的琐碎“细故”之中。

  最后,要化解上访困局,改革当前自上而下的“压力型工作机制”,建立真正意义上、自下而上的民主监督机制是根本。现实当中,中央对地方自上而下的监督力度不断加强、广度不断扩展、成本不断增加,但其相对收益却在降低。地方的伪装越来越多,反馈的信息越来越不真实,“上有政策,下有对策”、报喜不报忧的现象越来越普遍。故此,只有让民众真正能够监督当地官员、让其对本地居民负责、受人们信赖,才能改变其“只知有上而不知有民”、“只知有权而不知有法”的惯性思维,才能真正让绝大多数地方问题在地方得到化解,从而从根本上抑制“上访”的现实需要。否则,即便是中央将进京上访人数作为地方官员政绩考核的“一号指标”,恐怕在实践当中也难以从根本上解决问题。而且,一个很明显的事实就是,中央给地方施加的压力愈大,很可能诱发精神紧张、疲于奔命的地方官员想出更多的“息访”怪招,而由此产生的维稳怪象以及上访治理的怪圈就更加难以避免。

  (作者为中共中央党校教授、博导、法学理论室主任)

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