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药招迷途

来源:新华网-瞭望东方
原标题 [药招迷途]

  药品集中招标采购在取得一些效果之后,随即出现新的腐败。“从药品集中招标之前的个体腐败,演变成一种集体的腐败”

  《瞭望东方周刊》记者刘武 | 广州、北京报道

  药品招标采购制度在中国从地方探索试点,再到全国性推广已经历约20年,如今却落得“各方都不满意”的境地。

  药品集中招标采购政策修修补补,却始终未能平衡各方利益。企业在政策影响下有如惊弓之鸟,每一次政府引领的改革都会激起行业性的恐慌情绪,又似乎总能发现政策文件中暗含“杀招”。

  废除药品集中招标采购,几乎是行业企业这些年的一贯主张,问题是废除之后怎么办?

  争议20年

  上世纪80年代中后期,中国逐步走出了“缺医少药”的困境,药品流通行业开始变革。

  90年代中国医药工商业“野蛮生长”,医药购销秩序开始混乱。医疗机构传统的分散采购制度造成腐败盛行,药品集中招标采购在地方开始露出苗头。

  1993年,河南省探索公立医疗机构药品集中采购,1995年受到卫生部表彰。1998年底,卫生部准备在全国范围推行公立医院药品集中采购。1999年,卫生部准备启动公立医疗机构药品集中招标采购试点,但争议之声已起。

  2000年6月,国务院全面规划部署“三项改革”(即医保、医疗和医药的体制改革)。药品招标采购被纳入其中。此后一年多时间里,卫生部等五部委联合发文,国务院也下发专门通知,至此,该制度政策框架基本形成。2001年开展试点后准备全国推行。

  这一制度势必对已经形成的医药工商业生态带来冲击,也将打破医药购销利益链。因此,药品招标采购起步之初就遭遇工商业企业的强烈反对,“存废之争”已经开始。

  “最初的存废之争,其实主要是在政府部门之间。国务院确定‘三项改革’之后,政府部门之间的声音才统一。”国务院医改咨询专家委员会委员李宪法对《瞭望东方周刊》说。

  药品集中招标采购在取得一些效果之后,随即出现新的腐败。“从药品集中招标之前的个体腐败,演变成一种集体式的腐败。”

  医药工商企业积蓄的不满终于借此公开爆发。

  2004年,13家医药行业协会联合上书国务院有关部门要求终止药品招标。集体上书虽无功而返,但各地从2005年开始重新探索。

  以省为单位、由政府主导的网上药品集中招标采购先后出现了多种地方模式,无非是强化政府主导,对各种利益的重新调配。

  2006年则是医药领域开始大乱大治的一年。

  那一年,齐二药、欣弗、鱼腥草等药害事件发生。年底,原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸被查处(2007年被执行死刑)。企业和专家开始提出整个医药监管链“都存在严重漏洞,已到非改不可地步”。

  2007年是药品集中招标采购第七年,国务院纠风办相关负责人曾对媒体表示:“找不到解决医药购销领域所有问题的万全之策,这让中央难以抉择。”

  2009年新医改方案最终出台,国家开始部署对医疗机构药品集中采购进一步规范整肃。

  2010年,卫生部、国务院纠风办等多部委联合发布全新的集中招标采购规范和办法,国务院办公厅也下发了相关意见构成新的指导文件。业内专家认为,2010年规范文件在总结经验的基础上,强化了政府主导作用。

  但是,新一轮的整肃和规范依然没有得到认同,甚至如今各方都有意见。

  事与愿违

  2013年3月4日,全国两会期间,医药行业数十位全国人大代表、全国政协委员在行业座谈会上联名建议:取消政府主导药品集中招标采购,由公立医院直接进行药品采购定价。

  联名书认为,“政府主导的药品集中招标采购存在许多无法克服的问题”。

  “现行政策已经不是真正意义上的药品集中招标采购,它已经被异化为地方政府二次限价和市场准入。”李宪法说。

  近20年的药品集中招标采购,何以让行业企业和资深专家都给出如此差评?

  2000年,李宪法曾从河南省卫生厅被借调到卫生部相关部门,参与集中招标采购政策制定。他认为,这一政策从开始就没有被正确解读和落实。尤其从2005年开始,各地自行探索的一些做法导致距预定政策目标越来越远。

  药品集中招标采购最初实行的政策目标是什么呢?一个公认的说法是,为了规范药品流通秩序、降低药品费用。

  资料显示,2001年在海南召开的全国推行药品集中招标采购会议(业内称“海南会议”)上确定,药品集中招标采购的政策目标是转换医院的药品采购模式,实现采购的专业化、社会化和信息化,与市场经济体制相适应、与国际惯例接轨。

  海南会议也曾强调,将药品集中招标采购的政策目标解释为降价、纠风是片面的,并明确了医疗机构是招标采购的行为主体。

  但是,这些年政府参与药品集中招标采购的具体事务越来越多,“降价、纠风”等从属目标被越发强调,被异化成“二次限价”的招标采购政策也挫伤了医院和企业的积极性。

  重庆天圣集团董事长刘群对《瞭望东方周刊》表示,药品集中招标采购不可能实现降价目的,不能减轻患者的医药费用负担,药品采购制度改革也不可能解决医生的合理用药问题。

  国家卫计委副主任陈啸宏曾表示,实行“阳光采购”的根本目的是让患者用上质优价廉的药品,“阳光采购”只是第一步,下一步要“阳光用药”。

  李宪法强调,医院药品采购管理极具专业性,国内医院长期“重医轻药”,始终将其视作简单买卖,缺乏对其进行深入研究,导致政策缺乏理论指导被异化。

  何去何从

  被异化的政策,核心是难以平衡的各方利益。

  广东省卫生厅副厅长廖新波对《瞭望东方周刊》表示:“药品集中招标采购政策改革,实质是对各方利益的调配。”

  2009年新医改以来各地自行形成的多种药品招标模式,几乎都没能很好地兼顾药品质量和价格,贪腐现象屡有发生。

  刘群在发给本刊的一篇文章中称,现行的药品招标办法有很大的破坏性,劳民伤财⋯⋯既不能降低药价,又不能降低药费,还扰乱市场竞争秩序,制约民族医药产业发展。

  那么,药品集中招标何去何从?

  “药品集中招标采购政策的方向是正确的。”李宪法说,“但是,目前被异化的药品集中招标采购没有前途。”

  废除药品集中招投标制度后,怎么办?各地要么自行探索,比如重庆和广东先后推出药交所;要么对现行政策修补沿用。

  中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧则认为,医改的最大障碍是药厂、医院,还有得到好处的政府主管部门官员,谁都不愿放弃既得利益。而他们在医改中拥有强大话语权和影响力。

  而在医药行业内人士看来,政府忽视了他们的利益。

  “医改中最感到孤独的就是制药企业。”全国人大代表、河南辅仁药业集团有限公司董事长朱文臣曾公开表示。

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