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沪郊大型居住区“补课”

来源:新华网-瞭望周刊
原标题 [沪郊大型居住区“补课”]

  上海等大城市近郊的大型居住区,保障性住房集中,每年导入人口数以万计,如何让“移居”变“宜居”,考验着城市管理者的智慧和勇气

  文/《瞭望》新闻周刊记者

  吴振东杨金志魏宗凯

  四年前的旧城改造,让原先住在上海黄浦区老城厢的王秀珍有了新家——宝山区顾村镇馨佳园社区是上海近郊六大保障房基地之一,距市中心逾20公里。

  搬家以来生活上的每次“重大”改变,都被王秀珍记在本子上:“2010年3月14日,馨佳园第一家超市开业了,东西还算全”;“2011年9月1日,小区添置了两台取款机,取钱再不用去镇上了”;“2012年10月27日,盼望已久的菜场终于开张了,再不用去镇上一次买一星期的菜了”……

  类似的生活变迁,涉及数以万计的当地居民。近年来,在持续推进城镇化,健全住房保障体系进程中,上海等大城市的近郊出现了保障性住房集中的大型居住区,每年导入上万人口。

  安家易,安心难。硬件上快速崛起的“大居”,软件上不免出现短板。如何提升生活便利度和社会管理水平,让“移居”变“宜居”,考验着城市管理者的智慧和勇气。

  变“移居”为“宜居”

  王秀珍还记得搬迁伊始的情景:马路扬尘乱飞,没有一家商店和菜场,也没有学校和医院,“最大的门面就是房屋中介公司”。

  地处市郊、交通不便,新移居者常感觉置身孤岛。虽然在首批住户入住时,政府专门为馨佳园社区开通了两趟去镇上的公交,但一时难以覆盖1.6平方公里、1.6万名住户的出行需求。住得偏的,走到站点就要花十几二十分钟。

  居民的诉求反映上去,情况逐步好转,在区建交委协调下,被称作馨佳园“内环线”的社区巴士陆续开通,几条原本从馨佳园外围直穿而过的公交线也改变走向,在居住区内绕行并增设了十几个站点。同时,上海轨道交通7号线在顾村镇范围内的3个车站悉数投用,居民离市区的距离真正近了。

  不仅出行距离缩短,居民的“心理社区距离”也在拉近。在馨佳园,社区事务受理、卫生服务、文化活动三个中心在最近两年相继投入使用,配套幼儿园和小学也已建成并开始招生。“把户口从市区迁过来的居民开始多了,日益完善的公共服务打消了他们的顾虑。”馨佳园社区管理办公室主任周明龙说。

  在其他大型居住区,变迁轨迹大同小异。浦东新区航头保障房基地不仅搬来了人,习俗和文化也“跟”过来了。新开张的商业街上有南翔小笼、吉祥生煎、光明乳品店,小区里有上海市民熟悉的“老娘舅工作室”。

  不过,“重建设轻配套”的倾向客观存在,补齐短板尚需时日。2012年1月,馨佳园大型居住区开出了首家大型超市,这一天让已入住的1万居民等了3年。在其他“大居”,与房屋建成及居民搬迁速度比,紧赶慢赶的商业及公共服务设施的配套仍显滞后。

  发生在闵行区浦江镇的一起案件佐证了“大居”居民的日常生活困境:2012年春节期间,警方在浦航新城查获非法分装、倒卖食用盐近2吨。

  “我们也希望商家尽快入驻,但它们的考虑很现实。”周明龙表示,“大居”往往地处偏远,人气不足,居民普遍收入不高,公交、商场、银行、邮政等常因运作成本问题避而远之,这又使部分居民嫌生活不便不愿入住,形成了“先有蛋还是先有鸡”的怪圈。

  此外,“大居”内老年人多,就医和养老仍待完善。记者发现,周边医疗机构难以满足人口快速迁入带来的健康需求,医院既住病人,又作养老院的情况并不鲜见。同时,文体设施也较为缺乏,拥有茶室、阅览室和文化活动中心的社区并不多,一些地方仅有几间棋牌室。

  “大居”属地镇官员表示,公建配套滞后除了有资金因素外,还与规划设计与推进建设的脱节相关。建设部门存在重住宅建设、轻配套建设的倾向,导致已规划的配套建设进程严重滞后。

  “‘大居’建设不能纯粹考虑经济效益,等入住率高了再去完善配套。”顾村镇党委副书记沈轶群说,镇政府近年来投入大量财力,将居住区内的商业配套用房依照成本核算,优先购买,并在招商中确保社区业态的合理性。目前馨佳园内的敬老院、中学、体育中心等项目正在加紧建设。

  人口“落地”又“生根”

  近郊大型居住区在完善软件的过程中,“人户分离”现象(实际居住在“大居”,户籍仍留在市区)不为少见,甚至部分中青年群体回流市区,将本该自己居住的保障房出租给外来务工人员,个别“大居”成了“出租飞地”。

  在嘉定区江桥镇金鹤新城,截至2012年4月,租赁房屋有近5000套,出租率超六成,承租来沪人员2万多人,占了整个江桥镇来沪人员总数的近20%。

  一些问题随之显现:不受居民欢迎的零散商贩扰乱业态,黑车、黑中介、黑诊所等非法经营行为与违规搭建出租房、窝棚的非法用地情况普遍存在。

  治安压力进而显得严峻。浦江镇大型居住区全部建成后,将新设近百个居委会,远超一个中心城区的规模,但目前全镇警力仅100多人。全镇110警情在2008年为29242起,随着人口导入,2010年增至34466起;在违法犯罪人员中,外来人员占了90%以上。

  同样让社区管理者感到吃力的,还有因老年人口集聚带来的问题。上海松江区泗泾镇保障房基地社区干部告诉本刊记者,在个别小区,八成以上居民均为60岁以上老人,其中还有不少高龄、独居、孤老、特困老年人群。排摸老年人口信息,找准不同需求,制定差别化帮扶政策,是每年社区工作的重中之重。

  当地社区工作者表示,“大居”低收入群体与老年人群集聚的情况已经影响到了物业的正常运转,物业费缴纳比例长期在三四成左右,亏损的物业企业要么退出,要么靠政府补贴维持低质服务。

  短短数年间,乡野变街坊、村落变社区,在管理力量一时难以配足的条件下,管理体制和方式需作何改变,以达事半功倍之效?

  “镇管社区”是一条正在探索的精细化管理新路。浦江镇采取“一委一办一中心”的模式:居民区党委抓统筹,社区管理办公室重管理,社区事务管理服务中心强服务。针对社区内管理力量分散的弊端,该镇还建立了社区综合管理联席会议制,将城管、房管、综治、市容绿化等区镇23个职能部门“捏成团”。当地浦航新城的每个居委会,周周都有“4+6”议事会,对小区管理负有责任的10个部门被召集在一起,对社区大小事务进行协商、监督和评议。

  “安全形势有了扭转。”浦航新城居委会筹备组负责人陈关荣说,在多方合力下,围墙内的“居改非”和围墙外的乱设摊现象都得到了一定遏制,居民更有安全感了。

  在顾村镇,业已存在的人口倒挂难题,在保障房基地建设中,抓住了加速解决的契机。包含“三大功能”、“四支队伍”、“四项机制”的区域社会管理信息化建设,提升的是全社会的安全与稳定。

  “通过智能化社会管理中心,提高了社区治安应急防控能力;由工商、公安、食药监等多部门抽调人员组成综合执法队,强化了执法的效率;建立反馈督查机制,保障了每次执法成果。”沈轶群表示。

  财力支撑仍需破题

  尽管已着眼提升生活便利度和社会管理水平,“入住才一半,财力就吃紧”,却是近郊各处大型居住区管理者面临的共同难题。

  在化解公建配套滞后矛盾时,区县多采取将商业配套用房依照成本核算,由地方政府优先购买再行招商的办法。然而,每年高成本的回购让不少地方财政不堪重负。本刊记者了解到,截至2012年底,闵行区“大居”建设的资金缺口高达22亿元。

  闵行区财政局测算,每导入一名居民,区公共支出每年就将增加7400元。同时,公建配套项目的建设标准与居民的各项保障水平还在逐年提高。

  浦江镇算过一笔账:对大型居住区的投入涉及市政管理、社区管理、社会保障、社会救助、新居委会筹建、协管人员经费、社区活动经费、物业管理补贴等多项内容。按“大居”现有规模,政府每年需投入近1000万元,而随着更多基地建成和人口导入,投入费用将成倍增加。

  据了解,依照上海市有关规定,对“大居”社区管理等公共支出,根据异地安置人口数量等标准,采取“每年核定,一次补贴”的原则实施专项转移支付,资金由人口导出区财政承担。一些“大居”管理者表示:一次性补贴与需要投入的资金相去甚远,且存在到位不及时的问题。长此以往,一些财力不强的镇将无法承受。

  农村“原住”人口与“大居”居民可能出现的利益冲突,也令一些“大居”管理者担心。“因为居住区建设,属地镇已经失去了一定的城市发展空间,在财力吃紧的情况下,还不得不将原计划用来改善农民福利的一块财政支出转为补贴‘大居’低收入群体,农民利益受损后,可能会造成两类人群间的矛盾。”沈轶群说。

  财力支撑仍需破题之外,社会管理和社区服务模式也需进一步完善。

  记者在采访中发现,“大居”面积大、人口杂,“镇管社区”模式有其适用性,但首当其冲面临着大量人口导入带来的巨大管理压力与镇、社区管理办公室职责权限、机构设置、管理力量之间的矛盾。

  以治安管理为例,浦江镇实有人口在2012年已超30万人,警力却不足120人,不及中心城区的二十分之一,治安管理不得不大量倚靠协管员队伍。随着大量人口不断导入,其他职能部门正面临同样问题。

  泗泾镇“大居”社区管理部门负责人表示,由于社区办的权责还有不明确之处,造成与工商、城管、房管等部门间仍存在条块分割,管理中尚未形成合力。同时,物业、业委会、居委会“三位一体”的组织管理模式也未成型。

  此外,在居住区内部,由于“大居”居民构成复杂、文化冲突明显等原因,“大居”业委会和其他自治社区组织普遍处于萌芽阶段,能够组织群众自治活动的骨干较难选拔,社区自我治理、自我循环的良性格局还远未形成。

  一些社区管理者为此呼吁政府重视“大居”自我造血能力的建设,统筹考虑市政公建配套、社会资源引入和产业配套等内容,“笼统用一句话来说,机制待理顺,自治需兴起”。□

news.sohu.com true 新华网-瞭望周刊 http://news.sohu.com/20130806/n383490693.shtml report 4336 上海等大城市近郊的大型居住区,保障性住房集中,每年导入人口数以万计,如何让“移居”变“宜居”,考验着城市管理者的智慧和勇气文/《瞭望》新闻周刊记者吴振东杨金志魏

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