一些地区公开出售的地图上，民众经常前往的企事业单位地点和名称竟无迹可寻，取而代之的是密集的广告和各类宣传文字，地图要素被严重挤占导致其公共服务功能大打折扣。地图行业诸多弊病引发了社会公众的不满，在这背后“标注费”这一地图行业潜规则正慢慢浮出水面。
专家建议，地图标注乱象需引起高度重视并尽快治理，相关部门应从完善法规和标准、引导地图行业转型等方面入手，根治行业内盛行的“标注费”潜规则，净化地图出版销售市场。
地图爬满广告要露脸先交钱
本来为民众出行提供向导的地图缺少地名要素，取而代之的却是各类广告，公共服务功能大打折扣，而企事业单位想在地图上露脸得先交钱。
陪孩子在武汉协和医院治病的河南信阳市民王平，不久前在医院门口买了份武汉地图，准备带孩子前往武汉杂技厅、青少年宫等地散心。翻开手中的地图，却发现这些地点都没有标上，但各种培训学校、民营医院则罗列得十分详细，甚至标出联系电话，这令他非常气愤。
当《经济参考报》记者翻阅王平所购地图时发现，这份由中国地图出版社编制出版的武汉市交通旅游图上，审图号、广告许可证、书号齐全，但各类广告地名和联系方式将地图填充得密密麻麻，一家口腔医院的数个分散的门诊部，在地图上都挨个标出。
王先生遭遇并非个例，记者近期接到不少群众反映，称许多武汉市交通旅游地图上地名要素不全，而广告信息密布，许多公开发售的地图就像“广告图”，使地图公共服务功能大打折扣。
在市民抱怨地图上公共服务机构信息量少、不全同时，不少企事业单位反映常遭遇“不出钱给赞助，地图上就没名”的尴尬。湖北省一文化部门办公室工作人员告诉记者，他们常常接到电话，声称新出版的武汉地图中，要想出现单位名称就得交纳2000多元的“标注费”，否则就不予标注。
“这些电话我们都没理睬，结果在很多地图上找不到我们单位，即使有也是非常小的字体。”这位工作人员说，地图既然在市场公开销售，还刊登各类广告，就不应再收取所谓的“标注费”。
记者调查发现，不仅在湖北武汉，近年来北京、杭州、重庆、长沙等多地纷纷出现地图编制出版收取高额“标注费”被曝光的现象。不少业内人士介绍，“掏大钱露大脸，掏小钱露小脸、不出钱不露脸”现象已成为各地地图出版行业的潜规则。
低投入高产出地名标注成牟利工具
与低廉的制图成本相比，“标注费”和广告费收入十分“可观”，“低收入高产出”使制图单位获利匪浅。
既然想在地图上露脸需先交费，那“标注费”是按什么标准和依据收取的？为一探究竟《经济参考报》记者以事业单位名义，先后电话联系中国地图出版社武汉办事处、武汉市测绘研究院等地图编制出版单位，得到的答复均为“纸质地图幅面有限，除非省政府、市政府等重要单位，谁上谁不上，这就牵扯到费用问题”。
武汉市一位地图编制业内人士介绍说，现在出版的武汉地图分为公益性和经营性两类，免费赠送的公益性地图没有广告；公开发售的经营性地图则有广告，一般单位标注出来都要收费，每个2200元，加标单位标徽另加900元，一次收费可标注两年，“地图上字体加大的单位，都是出了钱的”。
不少群众表示，公益性地图一般都是集中在某个时间段和地点发放，平常在报刊摊点几乎看不到，因此对于外地游客而言，绝大多数只能买到经营性地图。
对此，市民李国明说“最需要用地图的外地游客，手中的地图却是质量最差、广告最多的经营性地图，这岂不是本末倒置？”
武汉市多名地图编制单位负责人告诉记者，政府财政对出版地图没有任何经费投入，而经营性地图虽然公开发售，但负责收购和发行的地图批发商将收购价压得非常低，一张图毛利最多一到两毛钱，要维持运营就需刊登广告，“一些机构和单位愿意在地图上宣传标注，这也不违规”。
经记者粗略统计，在武汉市测绘研究院编制的2013年版武汉市交通图上，仅各类加大加粗的标注单位企业就有约两百家，在标注费统一按每家1500元再打五折基础上测算，这版地图每年能收入约15万元。加上地图侧栏及背面的商业宣传广告，这张薄薄的地图每年就能获利数十万元甚至更高。
据业内人士介绍，相对于丰厚的标注费与广告费收入，这些广告地图的制图成本相对低廉，称得上“低投入高产出”。
长期研究和从事制图行业的武汉大学资源与环境学院教授俞连笙说，城区一张测绘图，每年略作修改即可继续使用，因此除印刷和人工成本外，编制出版一张对开的地图直接成本在两万元左右。
湖北省社科院研究员冯桂林认为，地名标注成为一些拥有地图编制资质机构的牟利工具，这属于典型的少数机构为牟取私利侵害公共利益的行为，不仅严重影响地图质量和地图公益作用的发挥，也损害了企事业单位和地图消费者的权益。
标准缺乱象生地图市场亟待规范
针对地图行业的乱象，专家建议制定标准，加强监管，提升地图的公益性。
《经济参考报》记者采访了解到，按照地图编制出版流程，地图正式出版前，需经过测绘部门审图，刊登广告则需从工商部门获得广告许可。但由于当前地图标注管理标准模糊，造成各地地图标注收费乱象丛生。
负责地图编制审查的武汉市国土资源和规划局测绘勘察处副处长祝莹说，地图出版前需送审获得审图号后才能正式出版，但审查关注点集中在如军事单位等地理要素不能标注，同时在现有相关法律法规中，哪些单位和机构应在地图上明确标注仍属“空白”，由此才会造成标注收费等现象出现。
据工商部门介绍，地图刊登广告的许可检查，工商机关只负责地图上的图片广告，对于企事业单位在地图上标注是否属于广告范畴，目前业内也没有形成共识。对此类软广告现象，不仅难以辨别，且查处也缺乏法理依据。
专家分析认为，国外收费地图基本上都没有广告，且制作精良，信息丰富；只有免费地图才会刊载广告。当前各地不少地图出版机构，对企事业单位标注收取“标注费”，或企业标注过多挤占地图基础信息等现象，应当引起重视和规范。对此，业内人士建议，相关部门应从完善法规、制定标准、引导转型等方面，治理地图行业“标注费”等乱象。
一是完善法规进而规范地图广告。俞连笙表示，目前辽宁、浙江等少数地区在新修订的《地图管理办法》中，明确“标注机关、企事业单位、社会组织名称和符号不得收取费用”，该做法值得借鉴，同时对地图刊载广告版面予以限定的做法也值得推广。
二是制定行业标准强化自律。冯桂林等专家建议，地图编制主管部门应探索对公开发行地图的地名标注，制定操作性强的行业标准，引导地图编制行业加强自律。同时，测绘、工商等部门应加强部门联动，强化审图环节监管，加强地图市场巡查，并将标注名称收费的地图纳入“问题地图”进行治理。
三是引导地图编制行业转型。一些业内人士认为，针对公开发售和免费赠送两类地图的特点，宜采取财税杠杆等手段，明确前者靠地图销售获利，后者靠政府投入或广告赞助的发展思路，改变依赖地名标注收费的传统盈利模式，倡导企业提升地图产品附加值，增强地图公益性。
作者：李劲
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