被高密度居民区、商业区包围着的“城中仓”、“城中厂”，成为继“城中村”之后，城市社会管理的又一个难点
文/《瞭望》新闻周刊记者扶庆陈寂
9月10日，广州市白云区同德围街道一仓库发生爆燃事件，致8人死亡、36人受伤。死伤者中，除现场工作人员外，还有大量居民和路人。据警方初步调查，这是一起普通民用仓库违法存储危险品引发的爆燃事故。爆炸物为玩具手枪击发帽，主要成分是氯酸钾和赤磷，装卸过程中发生爆炸。该仓库原本主要用于存储鞋帽服装，但外籍货主隐瞒货物性质，将危险物品存储其中。
《瞭望》新闻周刊记者在事发街道、危险品企业和相关职能部门采访发现，这起在城区发生的燃爆事故并非偶然。一方面由于城镇化快速发展，在城市中形成了被高密度居民区、商业区包围着的“城中仓”、“城中厂”，成为继“城中村”之后，城市社会管理的又一个难点。另一方面，一些地方政府把原有的危险品仓库“一关了之”，企业生产的危险品无处安身，催生了大量“地下仓储”。这些“城中仓”经营管理粗放，政府监管“走过场”，隐患重重。
混乱“城中仓”
同德围位于广州市白云区西南部，南临广州火车站，北与107国道连接，机场高速、沈海高速穿辖区而过，交通十分发达。在上个世纪末，这里还是市郊的一个老工业区，人口不多，但厂房、仓库林立。
同德围街道办副调研员高小河告诉本刊记者，该街道辖区3.5平方公里，仓库占地就达0.7平方公里。仓库可分为16大块，最小的2000多平方米，最大的达到4万多平方米，主要用于存放鞋帽服装。其中八成都是广东省建设码头仓库、广东省建材仓库、广州市饮食集团仓库等“国字头”仓库。还有小部分是村集体经济组织的仓库和一些违规的“住改仓”。
“9·10”爆燃事故发生的增宝仓库，就是村集体经济组织的仓库。记者实地走访发现，在仓库周围，就有大量类似的鞋帽服装仓库。沿着附近的田心街，记者看到本就不宽的街道上停了大量大型货车。其中一些仓库和居民楼相邻，仅有一墙之隔。因建成年代久远，这些仓库十分破旧。一些居民楼的一楼，还堆放了包装不一的袋子和盒子。
随意转租加剧了仓库管理的混乱。记者以寻租仓库为由暗访得知，仓库出租有临租和整租两种形式。临租是短时间租用公共库房；整租是长期租用固定库房，承租方自己拿着钥匙。由于收入固定、管理省事，多以整租为主。
整租给承租方带来很大的“操作空间”。粤溪北路一边横着一排仓库，其中68号仓库老板娘告诉记者，她的仓库大多数库房都是整租出去，往仓库运货、在库房卸货、平时在库房里存货，全部交由租户自行处理。
某仓库管理办公室一名工作人员告诉记者，转租不用和办公室签合同，只需和转租方谈。“9·10”爆燃事故发生的库房正是整租继而转租的方式运作。白云区安监局提供的材料显示，增宝仓库将该库房整租给一家鞋业公司，然后转租给一家服装生产商，该生产商的仓管员又利用仓库多余空间存放其他中转物品赚外快，最后接受了货主存放的危险物品。
记者发现，这些“危险仓库”的安全监管往往流于形式。一名在该街道租用了多个仓库、长年从事国际货运代理的某企业负责人告诉记者，政府管得严了，仓库就没有生意，而“睁一只眼闭一只眼”的监管，却吸引量大质低的货物，造成“劣币驱逐良币”的效果。
而对于仓储企业来说，转型升级的投入远远比不上坐等土地升值的预期收益。“仓储其实赚不了什么钱，他们都不愿投入升级。就盼望着市政府的统一规划，到时候一出让，数以亿元计的收入就能落入腰包。”一名基层干部告诉记者。
广州市政协委员韩志鹏说，城市的产业要升级，但社会管理不跟上，危险品仓储岂能依赖企业自觉？“政府必须对当地群众负责。”韩志鹏说，“要么重新规划布局，迁走这些仓库；要么引导转型升级，管好这些仓库。”
“地下储运”何以丛生
本刊记者在采访中了解到，广州市近年来市区陆续关闭了不少具有资质的危险物品储存企业，但新建仓库迟迟难以落实，在市场需求旺盛的情况下导致“合法储力”严重不足。
“退二进三”是广州市2005年确定的市区总体战略目标。在产业结构调整中，缩小第二产业，发展第三产业。在2015年底前，广州将分3批把295家不环保及有安全隐患的企业搬出市区。其中不少是危险物品的仓储企业。
广州化工轻工总公司的副总经理马培付告诉记者，其公司原来在市区的仓库占地面积有6万多平方米。“退二进三”以来，全部搬迁。公司放弃了约1/3的经营项目，另一部分转移到外地，如广东省韶关市的新建仓库，距离广州近300公里。
广州市安全生产监督管理局安全生产监察专员李润培说，这些年政府一直在对危险品仓库减少存量，严控增量。目前广州市有资质存放危化品的企业47家，其中20家是成品油油库，还有十余家集中在南沙区的小虎化工区。
但新规划的危险品仓储选址困难、推进缓慢。“2008年开始，我们一直讨论在城市外围建立危险物品的专用储存仓库。原来选了很多点，但因规划等种种问题，一直没有落实。”李润培说，“地方政府谁都不愿意在当地建设，觉得是‘定时炸弹’，而且税收都交给总部了，当地也捞不着什么好处。”
李润培说，其实不少危险物品并不在广州使用，而是通过广州转运珠三角或者粤东西北，甚至出口。但市场需求和实际储力确实存在矛盾。2011年底，中国仓储协会危险品仓储分会曾收到一封署名为广州化工城全体经营户的投诉，反映广州市无处放货。
在“合法储力”不足的情况下，一些普通仓库甚至民居由于价格低廉且不易被查，存放了不少类似违禁品。例如位于天河区的吉山仓库原本是广州危险物品的集散中心，2009年完全搬离。“虽然仓库完全搬迁，但很多不法经营者会利用旁边的普通仓库和民居，放一些危化品、易燃易爆物等物品。天河区安监局这几年也不断查获非法储存危险品的情况。”李润培说。
马培付告诉记者，正规的危险物品存储仓库的租金非常高，超过100元/平方米/月，这相当于市区黄金地段写字楼的出租价格。而记者走访发现，多数普通仓库的租金只要30元/平方米／月，价格低廉且身处市区，交通十分便利。“对于一些危险物品生产、经营的小型企业来说，能减少2/3的仓储成本，非常有诱惑力”，马培付说。
危险物品的“地下储运”往往性质模糊、数量少、转手快，给查处带来了很大难度。南方石化集团有限公司安全环保部副总监陈万里说，一方面仓库以为风险可以控制，违规储存没什么；另一方面储存物资经常性质模糊，比如这次的“玩具手枪击发帽”，一般人很难知道是违禁品。
李润培说，非法储存多是转手买卖，存储时间短，转手快，作案方式隐蔽，被查处的概率很低。此次爆燃事件中，危险物品是9月7日晚运到仓库，10日上午打算运走。而当地安监部门说，5日才进行了一次联合检查。
推动城市管理反思
本刊记者调研发现，对于符合资质的危险物品生产、仓储企业的监管，由于手续齐备，都在有关部门的监控之下，安全监管较有保障。而“地下储运”本就不易查处，日常监管中还经常出现行业各自为政、属地相互推诿的问题。
首先，在行政管理上，安全生产管理涉及各部门之间协调不畅，各自为政。广州市白云区安监局局长朱黎举例说，每次安全检查都需要工商、消防、安监、质检各部门一起联合执法。“通知发了，时间到了，总有那么几个人没到，到检查完都不见人影。或者，到了之后不出手，找各种理由，比如没有执法文书不能办等。”朱黎说，“有时候面对眼前的违法，大家都不做声。就像一起把枪指着敌人，可谁都不先扣扳机。”
其次，在属地管理上，尽管权责十分清楚，但还会相互扯皮。记者在“9·10”燃爆事件发生当天的现场协调会上了解到，白云区和荔湾区相关负责人一度因增宝仓库的管辖发生争执。增宝仓库所在地是一块“飞地”，其土地、建筑物、经营管理、收益等属于荔湾区西郊村增埗经济合作社，但行政区划归白云区，工商、消防、治安等管理工作应由白云区负责。
其三，缺乏专业处理能力，不知“怎么办”和“往哪放”。例如，近期广州市白云区在一次联合执法中查获三大桶粗苯，在公安部门把犯罪嫌疑人带走调查后，面对留下的危险品，相关部门却无法处置，协调后，只好由市交委安排有资质的运输车将其送回位于珠海和佛山的厂家。
对此，业内人士提醒说，需要警惕的是，城市“升级”后，一方面将老城区和市中心的人“塞”过来，另一方面城市规划和社会管理又不跟上，特别是“城郊仓”变“城中仓”，发生爆炸导致市民伤亡，值得反思。
反思一：在城镇化快速推进的背景下，大城市内一些仓库、工厂等设施的安全管理需调整思路。随着城市的发展扩大，当地商业、服务业发展，这类仓库所在地已由原来人烟稀少的郊区变为了人流密集地区，安全风险增高，应及时采取严控风险的措施。要么迁离，要么管好，避免再次引发重大人员伤亡事故。
反思二：不能过度依赖基层安全监管和粗放式企业自觉，强力推进类似“高危企业”的转型升级。当前，我国的安全生产管理体制中，强调企业的安全主体责任，但对于经营管理混乱、安全隐患较大的部分企业，监管部门却常常“无计可施”。推动企业转型升级，引入现代化经营管理模式，实现集中管理，才能真正落实企业的主体责任。
反思三：地方政府不能“谈危色变”，危险品存储应当“有堵有疏”。出于城市安全的考虑，关掉一批危险物品存储企业是有必要的，但对此造成的“储力空白”应尽快填补，从而减少违法仓储的市场需求。□
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