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城市生活垃圾的减量之道

来源:新华网-瞭望东方

  通过地方立法强调从居民到市政府各级责任主体的权利、责任与利益,并建立具有可操作性的监管办法,在严格执法的基础上保证管理办法的层层落实,实现城市生活垃圾的减量

  文 | 黄文芳

  我国城市的垃圾分类始于上世纪90年代,2000年国家建设部更加明确地确定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林八个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”,但分类减量效果并不如人意。

  近年来,各大城市又加强了垃圾分类减量的推进力度就是一个很好的例证:

  北京于2009年,基于《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》和试行的《北京市生活垃圾“零废弃”试点管理办法》,对党政机关、学校、宾馆饭店、商场、公园、农贸市场、度假村和居民小区等8类试点单位制定了细化标准。

  广州市政府讨论通过《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》,自2011年4月1日起,生活垃圾分类率先在广州市、区(县级市)、街党政机关、16条街、6个社区、1500所中小学校和万科集团、保利集团管辖住宅小区及岭南集团属下的宾馆、酒店和商场等区域开展先行试点。

  上海在经历1995年和2007年垃圾的二分类、四分类之后又于2011实施“2+3”垃圾分类法,即垃圾先被分为干湿2大类,然后再将干垃圾细分为玻璃、旧衣服和其他垃圾3类。同时,通过上海市生活垃圾“大分流小分类”、单位生活垃圾收费制度,“绿色账户”的分类宣传活动和2011年开始的“百万家庭低碳行、垃圾分类我先行”等活动,来实现其分类减量目标。

  主要的经济激励措施

  目前各城市推动生活垃圾分类的经济激励,主要包括几个方面:

  一是市区两级给予更多的财力投入。以北京为例,2010年市级层面的投入标准为400元/户,各区县、街乡也配套相应资金,如朝阳区为每个试点街乡配套启动资金30万元,并按照每户15元的标准对街道队伍、评比奖励等进行补贴。上海各区县在垃圾分类减量的试点中平均以试点居民300元/户的标准给予区县财政上的支持。2010年广州市投入2625万元,各区共投入1586万元,配置了2.6万多个生活垃圾分类容器,新建了大田山填埋场好氧堆肥、厌氧发酵制沼气生产基地,饮料软包装分类回收利用体系和有害垃圾分类回收体系。

  二是制度创新,加大对分类减量居民的奖励力度。如北京市政府设立垃圾分类推进专项奖励经费,对垃圾分类业绩突出的社区和街道给予一定物质奖励;对垃圾分类达标的家庭,按照一定比例给予物业收费补贴,同时建立家庭环保积分卡,达到一定积分的家庭可换购景点门票和其他生活必需品。

  上海则实施绿色账户,对分类投放的居民给予一定的物质激励。

  三是增加处罚规定。北京和广州对于违反有关规定的,由城市管理综合执法部门责令改正,拒不改正的,给予不同程度的罚款。如北京对个人处以20元以上200元以下的罚款;对单位处以5000元以上5万元以下罚款。

  四是加强政府与企业合作,利用市场手段推进废物的资源化再利用。上海利用市场的价格机制,通过财政补贴、政策支持、社区分类投入组织与完善,推动分类回收资源化利用的废物流链的物质链、价值链与产业链的联动。

  此外,在制定垃圾处理终端计量收费方法时,一些城市的市环卫管理部门设计了减量的激励机制。如广州市规定,垃圾处理费以区为单位,对每个区的垃圾年排放量进行限制,超标区县将按照比例或加倍多缴纳一定的处置费用,将末端的处理经费投向垃圾分类前端,依据减量程度给予奖励。

  上海市发改委也出台区县垃圾处置的环境补偿办法,对区县实际产生的垃圾量征收相应的环境补偿费,专款专用于垃圾处置企业所在地的环境治理。

  存在哪些问题

  可以说,在垃圾分类减量的实践中,经济激励手段已得到具体应用,但也面临一些问题。

  比如,政府尽管出台了奖罚分明的强制性分类制度,但如何实施还面临着管理对象众多、分散、监管成本高的难题。

  再如,已有的对居民个人的经济激励还局限于分类行为的奖励,缺乏与垃圾分类质量与数量的挂钩。发达国家随袋征收垃圾费制度有效地激励了居民对垃圾分类的行为,促进了垃圾的减量。居民对垃圾分类越细,不可回收垃圾越少,付费越少,有效地激励了居民对垃圾的分类,越来越多市民开始自觉分类。相较之下,我国居民生活垃圾的按月收费(北京、广州)和不收费(上海)均不利于居民在源头上的垃圾分类与减量。

  政府给予餐厨垃圾、碎玻璃、旧织物等废物回收再利用企业不同的补贴,但由于各类废物资源化再利用的市场环境不同,受到的影响也不同,因此补贴制度存在部分失灵情况,尚需建立与数量质量挂钩的财政转移支付或建立资源回收基金,负责废物的资源化再利用。

  未来垃圾分类减量的具体安排

  针对当下我国城市生活垃圾分类减量的具体情况,笔者认为,未来垃圾分类减量的具体安排,首先是建立促使垃圾减量化与资源化的财政拨款体系,完善政府采购制度。

  未来的财政拨款体系的优化需考虑到各环节减量的激励作用,对分类垃圾、减量化垃圾、增量垃圾和混合垃圾实施不同的财政拨款方式,将有助于垃圾收费制度的建立,实现垃圾减量与资源化的目的。

  同时,还需要强调激励机制的有效性和传导性。有效的激励机制需要对行为人的减量有促进作用,减得越多,激励越大;传导性是指垃圾分类、收集、处置的各环节均具有产生减量的激励,层层作用,实现全过程减量。

  其中激励的源头来源于市对区的激励,然后沿着区环卫局---街道---居委会---居民;环卫局---环卫作业单位---小区物业---居民;区环卫局---环卫作业单位---单位垃圾产生企业;区环卫局---中转站---小压站,通过该发散性网络层层传递到各垃圾产生源头,从而实现垃圾的减量化目标。

  其次,以小区、企业为单位建立垃圾分类质量的梯度价格制度,调动垃圾产生者的分类减量积极性。

  我国城市需构建居民和企业的生活垃圾阶梯收费制度。以小区和企业为单位,街道核算各小区和企业的基准垃圾量,对基准内的垃圾,根据其分类质量划分为几类,分别征收不同的收运处置费。如严格按要求分类的干湿垃圾免费收运;对不分类的实行收费制度;对超额垃圾按议价分别对分类和不分类垃圾征收不同的收运处置费。

  此外,建立末端处置环境税费制度和资源化再利用的补贴制度,引导垃圾处置方式的转变。

  比如,征收末端处置环境税费制度。市政府可通过调节该税费标准,引导、激励各区县采取措施,朝着政府既定的减量与资源化利用方向转变。另外,扶持资源化再利用企业的发展。如对回收资源化再利用企业进行资质管理,通过行业标准的制定,规范、提升此类企业的作业水平;对市内居民专项生活垃圾的回收再利用实行特许经营,给予贷款担保等融资支持等。

  更关键的是,加强垃圾分类的地方立法,强化对各主体垃圾减量的法律强制。

  通过立法才能推进废物的可持续管理。基于此,笔者认为,需将上述建议整合进《城市生活垃圾管理办法》,通过地方立法强调从居民到市政府各级责任主体的权利、责任与利益,并建立具有可操作性的监管办法,在严格执法的基础上保证管理办法的层层落实,实现城市生活垃圾的减量。

  (作者单位:复旦大学城市环境管理研究中心)

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(责任编辑:杜伟纯) 原标题:城市生活垃圾的减量之道

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