养老金要入市
社会科学文献出版社2010年出版的《中国社会保障发展报告》曾提出一组数据：目前个人账户基金的实际收益率不足2％，但2005年以来的通货膨胀率却为2.22％，说明个人账户基金事实上处于贬值状态。
正因为此，郑功成提问道：在当前资本市场尚不成熟、基金管理尚未理顺的条件下，为什么一定要把个人账户全部做实，让里面的钱放着贬值呢？
按照积累制的要求，个人账户应该通过投资来保值增值以应对老龄化危机。“可见统账结合模式的体制性优势并未得到发挥，背离了制度设计的初始目标。” 中国人民大学公共管理学院院长董克用撰文称，“这造成新体制在本质上与之前的现收现付制没有实质性区别，‘统账结合’只是一种支付方式的制度设计，已退休者养老金仍然来源于在职者的养老保险缴费，是事实上的现收现付制。”
事实上，近年来，养老金入市始终是舆论热议的焦点。
2011年12月15日，时任中国证监会主席郭树清公开表示，我国目前大约有2万亿元余额地方养老保险金和2.1万亿元住房公积金余额，如果将这些资金进行统一管理，学习全国社保基金投资股市获取收益，无论是对个人、政府还是资本市场均大有好处。
而一个月后，人力资源和社会保障部新闻发言人尹成基则在2012年1月20日的新闻发布会上明确表示，养老金暂无入市计划，养老金投资运营的举措一定要经过人力资源和社会保障部的审核同意。
中央对于养老金入市一向谨慎。2001年12月17日，时任国务院总理朱基在全国社会保障基金理事会第一届理事大会第一次会议上讲话时要求：“社保基金要稳健运作。首要原则是安全性。宁肯少赚几个钱，也不要赔本，要有足够的风险意识。”
不过，从郭树清的表态，不难看出事情已有变化。
2012年3月20日，全国社保基金理事会发布消息说，经国务院批准，社保基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元。此举在全国尚属首次。
对于此事，郑秉文认为，广东部分基本养老保险资金交由社保投资运营也是一项改革，“只要改革就比停滞不前要好”。但他同时建议，全国的养老金应当由中央交由专门的机构统一管起来。
“并轨”=公平？
谈及养老保险制度顶层设计方案，郑功成认为核心任务有三个：一是推动机关事业单位的养老保险改革，来化解双轨制下的利益格局失衡；二是通过职工基本养老保险的全国统筹，来矫正这个制度地方化后出现的畸变与异化现象；三是优化农民养老保险制度，使其从福利型真正转变成社会保险型制度安排，并得到健康、持续发展。而这其中，最急迫的是前两个。
浙江大学劳动与社会保障研究所所长何文炯亦将制度改革顶层设计的焦点集中于增强公平性和科学性。他认为，当前体系存在的首要问题便是社会养老保障待遇群体间差距过大。“进入21世纪以来，机关事业单位的平均养老金历年都接近甚至超过企业退休职工养老金的两倍。近几年，企业退休职工养老金水平提高后，差距稍有缩小，但仍然未有根本性改变。”
事实上，改革需要“并轨”已成为共识。2012年全国两会期间，胡晓义在接受新华社专访时就明确表示，随着社保标准的提高和改革的不断推进，“双轨制”终将合并统一。
不过，学界对未来的“并轨”方向意见并不统一。
中国人民大学公共管理学院教授李珍认为，“不公平论”在理论上说理不充分，在政策上是有害的，进行简单的“并轨”将导致新的不公平。比如，她提到，机关、事业单位退休年龄比企业高五年，他们多工作五年而少拿五年的退休金，考虑到这一因素，这部分人口的退休收入高一倍是合理的。
她还提到，多数国家公共部门的养老保险与私人部门是分开的。那么，目前谈机关、事业单位养老金制度改革时机未到，因为目前实际上是“三轨”而非“双轨”，除了城镇职工基本养老保险制度，事业单位和公务员退休金制度也存在区别。事业单位改革要先行，该推向市场的部分推向市场，留下的是真正意义上的公共部门的事业。
“我反对并轨的原因是我认为目前建立个人账户制度在中国经济和人口条件上是不经济的。既然企业职工基本养老保险制度是不经济的，为什么要将机关和事业单位的工作人员并进去呢？”
基础养老金全国统筹进入决策
尽管对公平的认定尚有不同，但是，改革急需顶层设计确是不争的事实，而这其中，全国统筹是必不可少的一步。
郑功成认为实现职工基本养老保险全国统筹是优化养老保险制度的“牛鼻子”：养老保险的统筹层次，实质上决定着这一制度的统一性、公平性与互济性程度，也直接反映着制度运行的管理本位与责任本位，因此，统筹层次问题是养老保险制度的根本性问题。
事实上，相比舆论更为关注的体制内外差异，即便是在体制外，各地也大相径庭。
郑功成认为，在地区分割统筹状态下，因劳动者的年龄结构与抚养比不同，各地养老保险实际缴费率相差悬殊。其中，东部沿海部分省区是劳动力的主要输入地，人口相对年轻，使得企业实际缴费率偏低；中西部地区以及老工业基地因为人口老龄化较为严重，使得实际缴费率偏高。
他以2011年以例，广东省企业实际缴费率仅为5.9%，而甘肃省的实际缴费率竟然高达24.5%，即使扣除因补缴或趸缴以及参保群体工资水平高或低于平均工资水平造成的误差，两者之间相差仍在3倍以上。
而由于各地区养老保险基金只能封闭运行而无法调剂使用，使得一些地区的基金结余不断增加，另一些地区因收不抵支而致使财政补贴不断增加。这种基金结余与财政补贴“双增长”的畸形现象，造成了本来追求现收现付的社会统筹基金在一部分地区大量结余，而应当实账运行的个人账户却在另一些地方成为空账，从而扭曲了统账结合的制度模式。
缩小个人账户
郑功成说，改革要理性优化，而不是推倒重来。他赞同继续坚持统账结合，不过，继续推行这一制度有一定前提，就是缩小个人账户。
不过，郑秉文认为仅仅是全国统筹还不足以根本解决问题。多年来，他始终坚持除了要提高统筹层次，还要重新认识统账结合这一现行制度。
郑秉文提出的改革思路是把统账结合制度进行结构性改革，实行名义账户制，即把个人账户扩大到100%，雇员和雇主的缴费都纳入账户，使所有缴费实现100%的个人精算中性运作。他认为，这个办法可以同时实现一个重要目标：多缴多得，少缴少得。“只要实现了这个理念，养老保险覆盖面可以立刻扩大，缴费收入可以迅速实在起来，可以避免很大损失。”
不过，目前舆论始终念念不忘的，便是对体制内的存量动刀。但从2008年开始，广东、上海等5省市事业单位试点改革至今仍然按兵不动，便不难看出改变存量的困难。
在接受媒体采访时，李珍强调，如果硬要并轨的话，难点在如何保证公共部门的职员收入水平不下降和制度未来的效率。
“改革有两种结果，降低或不降低目标人群的收入。如果降低了目标人群的收入，他们会用脚投票，改革不能顺利进行，去年五省试点推而不动已经证明了这一点。”
如果不降低目标人群的收入，李珍说，政府将建立基本养老保险加职业年金，基本养老保险部分收入的下降可以通过职业年金来补足。从财政的角度看，这无疑会增加财政的负担。
“有人又会说，基本养老保险个人是要缴费的，但我们也要记住，个人缴费也是工资的一部分。如果公共部门的雇员也需要缴费的话，必然要额外增加工资，除非我们能够证明这部分人群目前的工资中包括了他们养老的费用。人们以为反对改革的是制度的目标群众，其实改革的另一个阻力在财政部门。”
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