南水北调 众口难调

　　南方周末记者 吕宗恕

　　在工程开工的六年后，国务院才批准了可行性研究总报告，类似这种先建后批的“特例”在大型水利工程中比较罕见。

　　东线、中线建设亦有历史分歧。“长江委认为东线水污染严重，中线水量多、水质好，主张搞中线，而水利部更倾向于东线，因为东线距离短，投资少。”

　　建设资金是比工程“选择题”更关乎地方切身利益的博弈。“中央和地方数次博弈，争吵厉害”。

　　西线还在论证。在张基尧看来“只是时间问题”，而汪恕诚认为“大西线不需要、不可行、不科学”。

　　这是一项历时六十余年的国家工程，跨越大半个中国国土，一期投入近三千亿元，已远超三峡工程。

　　如今，南水北调中线、东线一期工程画上句号。

　　2002年12月27日开工，十年后的2013年9月10日，中线源头丹江口大坝加高工地上，已看不见工人身影，听不到塔吊轰鸣。这项南水北调标志性工程中，丹江口大坝提高至176.6米，丹江口水库也成为亚洲最大的人工湖。这也是中国规模最大的大坝加高工程。

　　在2013年汛期之后，这项跨世纪的国家工程将要实现最初的设想：一泓清水北送。

　　从“人定胜天”的革命浪漫主义时代，到科学论证日趋严谨的今日，南水北调工程走过的坎坷并不比三峡工程少，争议从未停止，项目优化、调整从未中断，利益博弈和妥协也从未停歇。

　　先建后批的“特例”

　　南水北调工程是中国水利建设史上的“特例”。

　　在工程开工的六年后，2008年10月21日，国务院第32次常委会议才审议批准了《南水北调东、中线一期工程可行性研究总报告》。类似这种先建后批的“特例”在大型水利工程中比较罕见。

　　通常来说，只有完成项目建议书、可行性研究、初步设计、技术实施设计等规定动作，工程方可开工，比如三峡工程、小浪底工程等。

　　“整个南水北调工程就像一串联珠，由一连串的子项目单项工程串联起来。”2013年9月25日，国务院南水北调工程建设委员会办公室（以下简称国务院调水办）原主任张基尧说，“其中一些符合规定的单项工程在可研总报告获批前就开工了，这是允许的。”丹江口水库大坝加高工程，就是在2005年9月26日动工的。

　　穿越众多河流、山川的南水北调工程整体上分为东、中、西三条调水线路，横穿长江、淮河、黄河、海河四大流域，涉及十余个省（自治区、直辖市），西线因地质复杂、环境脆弱、工程量巨大、技术难度高等多方面原因尚未动工。

　　这是迄今为止，世界上调水距离最长的水利工程。全部完成后，规划年调水量为448亿立方米，几乎可以淹没整个北京近3米。

　　这一水利“巨无霸”最早设想源于1952年。毛泽东视察黄河时说道：“南方水多，北方水少，如有可能，借点水也是可以的”。

　　26年后，南水北调工程写入了政府工作报告。50年后，国务院审议通过《南水北调工程总体规划》，时任总理朱镕基在人民大会堂宣布工程开工。

　　尽管多届党和国家领导人躬身关心，但这项浩大工程依然一波三折。在张基尧看来，国务院迟迟不批工程可研报告，原因在于工程投资大幅增加、规划方案遭遇专家质疑、方案修改和变动等。

　　中线、东线一期原计划投入一千多亿元，但可研报告上报的是2546亿元，几乎翻倍。新增投资中央和地方都难以解决。

　　张基尧任南水北调办主任期间，协调工作进行了两年多。“最后把三峡建设基金转换成水利建设资金，用于南水北调前期建设，这才解决了新增的一千多亿资金来源问题。”

　　专家质疑也从未停止。如在丹江口水库大坝是否加高的争论上，当时一名国家发改委顾问曾递交报告给国务院领导，认为无需加高。国务院领导要求认真调查并回复。这种耗费时间的反复论证并不少见。

　　“记得2008年可研报告批复后，我说要想在2010年实现通水是不可能了，通水只能等到2013或2014年。最终，延迟通水方案获得国务院南水北调工程建委会的同意和认可。”张基尧说，“现在看来，实事求是的调整工期比匆匆忙忙建起来之后出现一大堆问题要好。”

　　中线、东线的选择

　　南水北调从项目刚一开始就面临选择。

　　开建于2005年9月的中线穿黄（穿越黄河）工程，早先就有多方异议。其中以从河底开挖隧洞还是河面架设渡槽的争论为代表。长江委、黄委会分别领衔制定两套方案，但直到揭晓前夕，连中央领导的意见都还不一致。

　　张基尧记得有一次在郑州听取方案汇报，长江委、黄委会各拿来一大堆材料，双方争论激烈。双方都几乎同时已做到初步设计阶段，一方考虑公路和防洪安全，一方试图增加地方旅游景观。最终，前者占了上风，采取隧洞方案。

　　而实际上，不仅具体项目在做“选择题”，连是否需要中线调水这样的“是非题”，也曾争议不断。

　　曾主导过南水北调中线环评工作的翁立达是长江委水资源保护局前局长。据翁回忆，当时水利系统内部就中线有过争议，焦点是北方地区到底缺不缺水，是否需要调水工程。确定调水工程后，是先上东线还是中线，长江委和水利部也意见不一。

　　“长江委认为东线水污染严重，中线水量多、水质好，主张搞中线，而水利部更倾向于东线，因为东线距离短，投资少。”翁立达告诉南方周末记者，最后，国务院批复的总体规划确定整体工程分三线并分期推进。

　　其中一处细节是，翁立达记得，当时天津一位副市长到丹江口水库考察后，说我们要中线水，不要东线水。正是这种对东线水源污染的直白抗议，让以自流引水为主的中线建设提速。

　　如何让东线沿途省份有动力治污，这也使了“巧劲”：东线一期受水方从江苏扩大到山东。“因为（山东）自己要喝这个水，就必须自己治，只要治好了，到那时再调到天津去。”张基尧说，“这也是方案很大的调整，目的给山东压力，也是一种倒逼机制。”

　　中央、地方的博弈

　　在建设资金的投入上，各地似乎并不买账。

　　张基尧清楚记得中线途经的河南、河北官员说的话，“我们对北京的支援本来就很大了，结果现在还要让我们出钱建工程，想不通。”更多的地方领导甚至觉得，“这么大的工程又不是我们一个省的，应该是中央出钱。”

　　这是比工程“选择题”更关乎地方切身利益的博弈。“中央和地方数次博弈，争吵厉害”。

　　时任总理朱镕基的市场经济思路为各地打开心结。简单地说，采用资本金制度，就南水北调工程，中央与各地方组成股份公司，谁要水多，就多出钱，多出资本金。

　　“这样就使当任领导处在两难境地，多要水就要多出钱。水要少了，后人有意见，于是形成约束控制水量的机制。”张基尧说，一期工程通水后，城市间水权转换交易会习以为常，比如北京的水不够了，可向河北或天津购买。

　　项目也多有向地方妥协之处。

　　河南焦作人口过百万，中线工程线路方案最初是绕过城区。如果穿城而过，需要开挖运河，拆迁量大，水资源保护难度也大。张基尧记得，焦作希望穿城，这对城市发展、景观绿化有很大促进作用。张去做焦作主要领导工作，但最终在河南省的协调之下，线路还是选择穿越市区。

　　然而，河南后来又变卦。“河南省政府领导找到我说，老张，拆迁量太大，咱能不能不从焦作城里穿了？但是，这个事已经无法改变。”忆及此，张有点遗憾。

　　类似的遗憾在汪恕诚心头也曾有过。2011年6月17日，这名水利部原部长在接受南方周末记者专访时说，“有些想办的事情因体制原因，很难办。”

　　“南水北调工程本是中国水资源布局配置的一个组成部分，本该由一个单独的机构来干，但实际上没有，在体制上变成了两个部门，最后工作落到基层就很难处理了。”汪恕诚说。

　　“南水北调工程目的就是要让人民群众受益，那么，地方政府代表人民群众利益，我们有时不能不考虑地方政府的意见。”张基尧说。

　　水通之痛

　　2013年10月24日，国务院调水办大楼入口处的倒计时牌上，距离东线一期工程正式通水之日只剩最后68天。

　　实际上，“本月底，东线一期将全线试通水。”2013年10月17日，国务院调水办副主任蒋旭光告诉南方周末记者。

　　东线一期工程全长1467公里，经泵站逐级提水，通过京杭运河输水并利用沿线南四湖等湖泊调蓄。沿线河流、湖泊污染已成调水之忧。是否远离污染，另修渠道，这也是规划时的争论。

　　张基尧说，像南水北调这样的国字号工程，有没有决心治理好污水也是一种考验。“水利部长汪恕诚也表示过，如果担心治理困难而绕开污染源的话，那么中国治理水污染还有信心吗？只有通过东线水污染治理，走出一条中国自己特色的水污染治理的路子，才能给人民以信心和希望。”

　　最终，规划设计部门放弃了东线另修渠道的简单做法，而选择线路直接走南四湖。这如同倒逼机制：截至目前，东线水质持续改善，36个考核断面中全部达标。而在东线开工之初，达标断面仅有1个。

　　污染之外，忧患仍在。南水北调工程专家委员会生态环境专家组委员、中国工程院院士王浩担心：“苏鲁省界的南四湖是我国水事纠纷较突出的地区，省界工程由谁管、采取什么运行管理模式目前还没有定论；南四湖地区北调水与当地混合后，如何分配，现在也没有方案。”

　　在中线，北京段输水干渠除团城湖明渠外均为封闭式，水质污染风险主要来自京外输水明渠及水源水库。如果遭遇突发性水污染事件，处理将很棘手。北京市南水北调调水运行管理中心工作人员靖立玲于2011年公开撰文称：“受污染的水一旦进入输水管道，清除难度很大，还会造成大量的水体浪费；一旦进入自来水厂甚至会引发大面积停水的危险。”

　　也就是说，输水水质的安全问题存在不确定性。

　　原定于2010年开建的西线工程，目前并无动工迹象。这在张基尧看来“只是时间问题”，而汪恕诚有着不同看法，他曾在接受南方周末记者采访时，认为“大西线不需要、不可行、不科学”（详见南方周末2011年7月1日《汪恕诚：“不能总用灾难性后果教育人们”》）。

　　不过，2013年10月17日，国务院调水办副主任蒋旭光告诉南方周末记者，西线工程相关研究并未停止，而规划惠及的青海、甘肃、内蒙古、陕西、山西、宁夏等省份，要求西线上马的呼声强烈，近年两会上也有相关提案建议。“我们希望在国家财力允许、复杂工程对生态环境影响已有系列安排和妥善解决后，还是能够尽快上马。”