媒体解析中国司法改革方向：去地方化去行政化

　　11月9日至12日，中国共产党十八届三中全会将于北京召开，会议将审议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

　　法治周末记者获悉，司法体制改革将在十八届三中全会上被研究、讨论并作出相应部署，新一轮司法改革方案也将在会后适时公布。

　　新一轮司法改革

　　去年10月9日，国务院新闻办公室发表《中国的司法改革》白皮书。

　　白皮书称，从2008年开始，以中共中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》为标志，中国启动了新一轮司法改革，“目前，本轮司法改革的任务已基本完成，并体现在修订完善的相关法律中”。

　　北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉教授、南开大学法学院副院长侯欣一教授均均向法治周末记者表示，在2008年开始的司法改革预定任务基本完成的情况下，可以视为该轮司法改革告一段落。

　　《中国的司法改革》白皮书发布一个月之后，中国共产党十八大闭幕，会议通过的十八大报告中指出：“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”

　　党的十八大对司法体制改革的表述，被视为中央或启动再一轮司法体制改革的发轫。

　　宋英辉教授表示：“我个人的感觉和预测是，根据十八大对司法体制改革的要求，十八届三中全会将对司法体制改革作出方向性的部署，但不会表述得非常细致。”

　　“我预测，为了落实十八届三中全会对司法改革的要求和任务，三中全会之后将出台司法改革框架性文件。”宋英辉教授告诉法治周末记者。

　　侯欣一注意到，自党的十五大报告首次提出“推进司法改革”以来，历次党的重大决议中一直有司法改革的相关表述。

　　党的十六大提出“推进司法体制改革”。五年之后，党的十七大提出“深化司法体制改革”。再五年之后，党的十八大提出“进一步深化司法体制改革”。

　　侯欣一教授表示，值得注意的是，尽管十八大以来，决策层对司法改革的表述虽然与此前没有太多变化，但强调的频率在提高，让大家对改革前景持一种谨慎的乐观态度。

　　今年一月初，中央政法委召开第一次全国政法工作会议。会议提出，坚持以推动社会主义司法制度自我完善和发展为方向，以解决群众反映强烈的突出执法司法问题为重点，进一步深化司法改革。

　　司法改革的内容也呼之欲出：优化司法职权配置，完善诉讼法律制度，强化司法权力监督制约，拓宽人民群众有序参与司法的渠道，推动司法公开，让司法权力在阳光下运行，努力建设公正高效权威的社会主义司法制度，不断提升执法司法公信力。

　　法治周末记者获悉，今年全国“两会”之后，司法改革决策层开始就制定下一阶段司法改革方案在一定范围内征求意见，上述有关司法改革的表述或将被十八届三中全会研究、讨论。

　　去地方化

　　10月28日，最高人民法院发布《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》，要求坚决贯彻人民法院依法独立行使审判权的宪法原则，坚决抵制各种形式的地方和部门保护主义，坚决排除权力、金钱、人情、关系等一切法外因素的干扰，不断健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的制度机制，坚决维护宪法法律的尊严和权威。

　　此前不到20天的时间里，包括周强院长在内的多位最高人民法院人士多次提及“确保依法独立行使审判权”。

　　侯欣一告诉法治周末记者，在进一步推进司法体制改革的大背景下，最高法院频繁提及“审判独立”，不是一个孤例，而是在释放着司法改革的信号—改革的切入点从法院开始。

　　与此相印证的是，北京大学法学院副院长沈岿教授在接受法治周末记者采访时表示，今年上半年，大家在讨论和议论司法改革时，很多议论集中于加强审判独立、避免法院在依法独立行使审判权时受到地方保护主义和地方本位主义的影响。

　　宋英辉对法治周末记者说，司法权地方化是司法改革首先亟需解决的问题。

　　宋英辉指出，根据宪法规定，法院依法独立行使审判权，刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法对此都作了规定，但从司法权实际运行的情况看，由于缺乏相关体制和机制，司法权地方化问题比较严重。

　　宋英辉表示，其表现是，法院的人事权、财权隶属于地方、受制于地方，如果地方干预时，难以指望法院独立审判，司法公正就没有保障。“从司法实践中披露的冤假错案来看，不是办案机关不想把案件办好，而是顶不住压力，干扰太大。”

　　司法实践证实了宋英辉教授的判断。

　　今年5月6日，《人民法院报》发表了最高人民法院常务副院长沈德咏的署名文章—《我们应当如何防范冤假错案》。

　　文章特别强调了法院面临“巨大的压力”，称现在看到的一些案件，包括河南赵作海杀人案、浙江张氏叔侄强奸案，“面临来自各方面的干预和压力，法院对这类案件能够坚持作出留有余地的判决，已属不易”。

　　据《南方都市报》报道，沈德咏这篇署名文章在发表之前曾向中央领导汇报。最高人民法院曾给中央领导写信，汇报了法院受到的一些干扰，法院系统难以独立办案，也介绍了现存错案的严重程度和原因。中央领导将这封信批示给中央政法委，中央政法委再转到其他司法机关。

　　沈岿指出，如何让法院能够摆脱地方不当的干预，就是要从人事任免和财政上进行改革，摆脱地方的影响。

　　宋英辉针对“法院依法独立行使审判权”改革的思路是，考虑中国地域发展的不平衡性，可以考虑由省一级人大及其常委会任免县一级和地市一级的法院院长、法官和检察院检察长、检察官，相应地，由省一级财政确保法院、检察院的运行;省一级法院院长、法官和检察院检察长、检察官由中央任免，由中央财政保障。

　　去行政化

　　侯欣一表示，就他接触的司法系统人士尤其是法院系统人士，对司法改革的愿望非常迫切，“希望有确保独立行使职权的制度安排”，原因之一在于司法领域长期被行政化问题所困扰。

　　宋英辉指出，目前，司法机关对司法人员的管理，是按照行政思路进行，形成司法机关内部管理的行政化。

　　宋英辉举例说，对于一起刑事案件，案件承办人收集并审查了证据，询问了证人和被害人，讯问了被告人或者犯罪嫌疑人，对案件比较了解，但根据现有管理体制，承办人对案件的处理意见，需要报庭长(科长、处长)、分管副院长(副检察长)批准。

　　宋英辉表示，实际上，后者并不一定能够准确把握案件，审批案件时未必都正确，这是因为案件管理者没有全面、深入了解案件所致，由此导致的结果是司法活动行政化、办案责任不清楚。

　　侯欣一表示，司法改革去行政化目前在法院内部的探索是，强调扩大法官和合议庭的权限，在法院系统推行内部人员分类管理改革，但解决问题的根本出路还在于剥离法院和检察院的行政事务，交由司法行政部门管理。

　　宋英辉建议，比较适宜的解决方案是，司法活动与司法行政活动分开，司法活动由审判长和主任(主办)检察官负责，直接针对审委会或者检委会。案件主办法官或者合议庭，或者主任(主办)检察官，对案件的事实和证据负责任;一般性案件适用法律和刑事政策，由案件的主办法官或者合议庭负责，重大疑难案件适用法律和刑事政策时，由检委会或者审委会负责。

　　宋英辉表示，与此相关的改革内容是，司法人员应该区别于公务员，确保司法人员要有高于公务员的生活和物质待遇保障，确保司法人员履行职务的保障，国家赔偿和司法人员责任追究制度的适当分离，由专门机关负责国家赔偿事务。

　　司法的行政化与地方化恰是司法改革面临的主要问题，“两化”的改革方向是确保依法独立行使审判权、检察权。

　　沈岿指出，司法改革是一项系统化工程，只有相关制度共同推进，确保依法独立行使审判权、检察权的改革目标才能实现，伴随而来的才是公平正义的审判。

　　沈岿表示，十八届三中全会之后有可能会提出令人期待的司法改革方案。