审计署：政府性债务风险总体可控

　　一份覆盖全国5级政府的政府性债务审计公告今天揭开面纱：截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为20.6万亿元，政府负有担保责任的债务2.9万亿元、可能承担一定救助责任的债务6.6万亿元。

　　这三组数据是5.4万审计人员对245万笔债务一笔笔核对累计而来，被业界评价为“最透明的债务”。对三类政府性债务，审计公告的评价是，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方和行业也存在一定的风险隐患。

　　我国政府性债务风险总体可控的评价如何作出？本报记者今天专访了审计署新闻发言人陈尘肇，他介绍说，作出这样的评价，一是基于我国地方政府性债务主要投向基础设施领域，打多能形成相应的资产，有偿债的能力；二是借用国际通行的负债率、债务率和逾期债务率等指标，也可考量出我国政府性债务风险可控的结论。

　　事实上，2011年上半年，审计署就对截至2010年年底的地方政府性债务有过全面的体检，2013年又对36个地方政府本级2011年以来政府性债务审计情况进行抽查，陈尘肇说，此次全覆盖式的5级政府性债务审计，旨在进一步提高债务透明度，便于相关部门和社会公众加强对政府性债务的监管。另一方面，建立规范的举债融资机制，完善债务管理制度也势在必行。

　　负债率等指标低于国际警戒水平

　　2009年10月，欧洲主权债务危机率先在希腊爆发，随后多个欧洲国家陷入债务危机的泥沼。正当欧洲国家还在探索脱债之路时，180亿美元的负债让美国城市底特律陷入了绝望，于2013年7月申请破产。

　　那么，我国政府性债务的风险如何，该如何读懂与政府性债务相关的三组数据？

　　审计署新闻发言人陈尘肇说，不管是2011年的地方性债务审计，还是今年的5级政府性债务审计，审计署都将政府性债务审计的范围划为三类：各级政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务，以及可能承担一定救助责任的债务。

　　除了政府负有偿还责任的债务需要政府偿还外，后两种债务是政府的或有债务，是否需要政府承担偿还责任、需要承担多少责任，取决于债务人自身的偿还能力，如果债务人自身收入状况良好，政府则不需要承担偿还责任。

　　目前，国际上对政府性债务负担状况尚无统一评价标准，一些国家和国际组织用负债率、债务率等指标来考量债务的风险水平。

　　负债率是指政府性债务余额与当年GDP的比率，是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标。国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值。

　　陈尘肇介绍说，截至2012年年底，我国政府负有偿还责任债务的负债率为36.74%；若将政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务分别按照2007年以来各年度由财政资金实际偿还的最高比率19.13%、14.64%折算，总负债率为39.43%，低于60%的负债率控制标准参考值。

　　从我国经济发展水平看，我国政府性债务是经过多年形成的，债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿还。虽然当前我国经济增长速度有所放缓，但仍将保持较高的增长速度，平稳较快的经济增长将为债务偿还提供根本保障。

　　陈尘肇说，从我国经济发展水平、政府性债务的现状，以及资产与负债的相互关系看，我国政府性债务风险总体可控。

　　债务多投向基础建设，有偿债保障

　　不管是由希腊债务危机推倒的欧债多米诺骨牌，还是底特律的破产，都绕不开高福利拖累财政的原因。而这些的风险似乎在我国的政府性债务结构中并不存在。

　　陈尘肇说，我国处于城镇化快速发展阶段，投资仍然是拉动经济增长的重要手段。与一些国家的政府债务主要用于消费性支出，缺乏自偿性的特点不同，我国的政府性债务主要用于基础设施等项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障，具有较强的建设性、发展性和自偿性特征，通过债务资金的投入，促进了经济增长和财政收入的增加，也有利于进一步增强偿债能力。

　　如中央政府性债务中，有相当部分的国债资金被用于投资和项目建设；中国铁路总公司（原铁道部）的债务投向了铁路建设项目，该公司2013年6月底财务报表反映资产总额4.66万亿元，具有稳定的经营收入，以往债务履约情况良好。

　　地方政府性债务中，用于土地收储的债务形成了大量的土地储备资产；用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输的债务，形成相应资产且大多有经营性收入；用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的债务，有相应的资产、租金和售房收入。

　　陈尘肇说，这些债务的投向，与国际上一些国家的政府性债务大多用于消费性等支出，债务资金缺乏对应的收入来源，基本依靠财政资金偿还，有着本质的区别。因此，对我国政府性债务负担进行分析时，不仅要参考国际风险指标，还要综合考虑我国的债务特征。

　　我国债务的另一个特点是，对外债的依赖性小。2012年年底，我国政府外债余额占GDP的比率仅为0.91%，远低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。

　　这表明我国经济增长对政府外债依赖程度较低，不易受国际金融市场波动的影响，应对和解决政府性债务问题的自主性和能力更强；反过来说，我国政府性债务对国际金融市场的影响也比较小。

　　但今天的审计公告也指出，我国政府性债务来源中，银行贷款比重较高，对国内金融体系依赖性较强，应当引起高度重视，必须切实加强政府性债务管理，有效防范系统性、区域性财政金融风险。

　　部分地区、行业的隐患不能忽视

　　尽管我国的政府性债务风险基本可控，但审计公告也提示，有一些行业和地区部分地方和行业债务负担较重，有的地区债务率已经超过100%，债务偿还压力较大。例如在公路建设领域，截至2013年6月底，全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为19 422.48亿元和4433.86亿元，债务偿还压力较大。

　　在2013全国两会期间，云南代表团的多位市长代表曾联名呼吁国家解决当地因修路签下的债务。以云南昭通为例，这个地处边远的山区截至2011年年底，共建成12条政府收费还贷二级公路，可意外的是，国家从2009年起逐步要求各地取消二级公路收费，昭通的时间点是2012年1月1日。

　　经过财政部驻云南省财政监察专员办事处核定，昭通12条二级公路的债务总额为134亿多元。2012年市里需要还本付息12亿多元，2013年要还本付息11亿多元，2014年要还本付息10亿多元。

　　今天发布的审计公告还提示说，政府性债务的风险还包括，地方政府负有偿还责任的债务增长较快，年均增长19.97%；地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高；部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金等。

　　据介绍，本次审计还发现并已依法移送有关部门处理的涉嫌违法违纪案件线索51件，涉案人员69人。

　　陈尘肇接受采访时还特别分析了一些地区和行业政府性债务增长过快的原因。他说，当前我国依然处于经济、社会快速发展阶段，市政建设、交通运输、保障性住房、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目建设都需要大量资金投入，但由于财税体制不够完善，地方政府财力有限，基础性、公益性项目建设存在资金缺口，地方普遍通过举债弥补资金缺口。

　　一些地方领导干部政绩观存在偏差，片面追求经济增长，有较强的投资冲动，盲目举债发展，加之对地方政府及领导干部考核机制缺乏债务管理约束，致使部分地方的政府性债务增长较快。

　　陈尘肇还表示，另一个层面，国家从法律层面未赋予地方政府举债权，地方政府性债务管理制度尚不健全，加之一些地方和单位的法制意识不强，违规融资、违规使用债务资金问题仍不同程度存在。

　　事实上，在业界也有这样的呼吁，近年来国家有关部门和地方政府陆续出台了一些加强地方政府性债务管理的相关规定，但在政府性债务的预算管理、规模控制和风险预警等方面管理仍显薄弱，制度执行也不到位。

　　针对当前我国政府性债务管理现状，陈尘肇介绍说，审计机关已向有关部门和地方政府提出以下四个方面的建议：建立规范的政府举债融资机制，坚决制止地方政府违规担保，切实加强对BT、垫资施工、信托、融资租赁等融资方式的监管；把政府负债作为评价领导干部任期经济责任履行情况和考核任用的重要依据，将地方政府性债务状况纳入党政领导干部问责范围；厘清政府与市场的关系，拓宽城市建设融资渠道，完善城市公用事业服务价格形成和调整机制；建立债务风险预警和应急处置机制，妥善处理好在建项目的后续融资，防止因资金链断裂出现“半拉子”工程。