资料：党委书记兼任人大主任的模式创新

　　党委书记兼任人大主任的模式创新

　　改革开放以来，中国共产党总结过去执政的经验教训，注重更新党的领导理念，改善党的执政方式，提高党的执政能力，其中取得的重大成果就是提出并开始实施依法执政和依法治国，取代过去的以党代政、党政不分。 1981 年 6 月党的十一届六中全会首次对党与法的关系作出规定：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。” 1982 年党的十二大通过的党章确立了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基本原则。这就意味着党的决议必须通过法定程序才能成为指导整个国家生活的大政方针，一切党组织和党员的活动必须既符合党章，又不违反宪法和法律。党的十四大以后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，中国共产党进一步从依法治国、依法执政的角度审视与改革政党与国家之间的关系。党的十五大正式确立了依法治国的基本方略，提出要把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上法律上“保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。” 1998 年修改宪法确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的现代化国家建设目标。

　　坚持依法执政，贯彻依法治国，就必须恢复和健全人民代表大会制度，改革和改善党对国家权力机关的领导。从 1978 年 2 月召开五届全国人大一次会议起，以前长期处于软弱瘫痪、可有可无状态、“文革”期间遭到严重破坏而陷于停顿的人民代表大会制度开始全面恢复并不断得到健全和加强。五届全国人大一次会议修改通过的宪法恢复了 1954 年宪法的一些基本原则，取消了 1975 年宪法的一些错误规定，将 1975 年宪法第 16 条关于“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”的规定，改为“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，删除了“在中国共产党领导下的”限定语，确认执政党与国家权力机关之间不存在组织上的上下级隶属关系。虽然人民代表大会制度是在党的领导下建立和发展的，其坚持和完善也离不开党的领导，但是这种领导主要是政治领导，党不能作为凌驾于人大之上的更高一级的领导机关或权力机关，也不能直接享有人大的国家权力。在基本理顺执政党与人民代表大会之间关系的基础上。人民代表大会制度得到了全面恢复和发展。全国人大及其常委会的组织建设得到加强，全国人大常委会的职权得到扩大，全国人大常委会组成人员的专职化不断推进，地方各级人大的组织体系逐渐健全，一些地方人大及其常委会被赋予制定地方性法规的权力。

　　。在领导和推动人民代表大会制度的恢复和健全过程中，中国共产党逐步完善了对国家权力机关的领导，在支持和保证人大及其常委会依法行使职权方面进行了许多有益的探索。在 1981 年 6 月党的十一届六中全会提出“使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”和党的十二大规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”之后，执政党要求各级党委杜绝以党的名义发布法律性文件，充分发挥国家权力机关立法和监督执政的职能，凡是宪法和法律规定必须由人大或人大常委会审议、决定的事项，必须提请人大或人大常委会审议、决定；地方各级人大常委会主任如果不是党委常委会委员，应该列席党委常委会的会议，以便于人大常委会的工作能够及时取得党委的领导和支持；各级党委审查通过需要履行法律程序的干部人选时，必须尊重人大代表和人大常委会组成人员的意见，处理好党管干部与民主选举的关系；国家机关领导人的任免必须严格按照宪法和法律规定的程序办理；党委不审批选举结果，不以党委名义否定或改变选举结果。这些规定在明确反对执政党取代国家权力机关直接发号施令并要求各级党委自觉遵守宪法和法律的同时，对如何协调一党领导下执政党与国家权力机关之间的权力关系进行了初步规范。 [20]

　　在探索重构执政党与国家的关系．特别是执政党与国家权力机关的关系方面，从 20 世纪 90 年代初期开始，一种全新的模式应运而生，这就是在各地推行并不断普及的党委书记兼任人大主任模式。在从调整执政党与政府行政机关之间的关系进行政治体制改革碰到挫折之后开始大力推进社会主义法治国家建设的新背景下，正确处理党与国家权力机关之间的关系被确定为依法治国和依法执政的关键问题。 90 年代初期，江泽民就明确提出党与人大之间的关系是中国最根本的政治关系，并指出：“加强党的领导同发挥国家权力机关的作用是一致的。党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。我国人民代表大会制度，是党领导的人民民主制度。只有在党的领导下，才能充分发挥人民代表大会制度；而人民代表大会制度的加强和完善，可以更好地实现党的领导。党领导人民建立了国家政权，党还要领导和支持政权机关充分发挥职能，实现人民的意志。这样做，不是削弱了党的领导，而是加强了党的领导。” [21] 基于这一新的执政理念，加强和改善党的领导就要求把人民代表大会制度作为实现党的领导的主要途径。于是，从 90 年代初期就开始试行党委书记通过法定程序兼任人大主任的执政模式。在 1992 年党的十四大确定建立社会主义市场经济的基本目标之后， 1993 年 3 月完成全国各级国家权力机关的换届和组织建设，中共中央总书记江泽民任国家主席和军委主席，政治局常委乔石任全国人民代表大会常务委员会委员长，李鹏任国务院总理，李瑞环任政协主席，在地方人大中省委书记出任人大主任的比例大大增加。时任复旦大学政治学教授的王沪宁对这一新的体制给予了谨慎的积极评价，他认为“这一组织和体制建设使执政党和国家权力机关之间呈现一种新的体制关系，对集中政治资源可能有重大意义。” [22] 与此同时，人大的地位提高，职权扩大，能力加强。不仅政治局常委开始担任人大常委会委员长，地方党委书记兼任人大主任，而且在全国的地方政权换届选举中。一些省份的选举结果出人意料，党委推荐的候选人在人大选举中落选，人大代表联名提出的候选人顺利当选，例如，贵州省人大代表联合提名的陈士能当选为省长，浙江省委推荐的唯一省长候选人在人大选举中未能获得多数票。

　　从 1992 年中共中央在有关省市自治区换届选举的文件中提出可以提名当地省委书记作为人大主任的候选人而出现省委书记兼任人大主任的现象之后， 1997 年继续坚持了 1992 年的做法。在 2002 年开始的各省市自治区换届选举中，中央则统一要求。各省委书记除非兼任中央政治局委员，一般应被推荐为本省人大主任的候选人。以全面贯彻落实依法治国、依法执政的新的治国方略和执政方略。于是，地方党委书记兼任人大主任的政治模式开始逐步推广和普及。根据笔者在查阅相关文献后统计， 1993 年，全国各个省、直辖市、自治区中．党委书记兼任人大主任的有 10 个，党委副书记兼任人大主任的有 9 个； 1998 年，全国各个省、直辖市、自治区中，党委书记兼任人大主任的有 13 个，党委副书记兼任人大主任的有 4 个； 2003 年，全国各个省、直辖市、自治区中，党委书记兼任人大主任的有 23 个，党委副书记兼任人大主任的有 4 个 ( 见附表 1) 。 [23] 这就是说，到 2003 全国地方政权换届完毕，在省、直辖市、自治区一级，除了中央政治局委员兼任党委书记以外，几乎全部实行了党委书记兼任人大主任的新模式。在 2008 年 1 月全国完成地方换届之后，有 24 个省、自治区的人大常委会主任由当地的省、自治区的区委书记兼任，延续了此前开始推行的地方党委书记兼任人大主任的模式。只有中共中央政治局委员兼任省、直辖市、自治区委书记的地方 ( 北京、天津、上海、重庆、广东和新疆 ) 和西藏自治区没有实行这种模式。在 2008 年换届选举中，列确连任西藏自治区人大常委会主任，同时担任西藏自治区党委副书记。在省、直辖市和自治区一级推行党委书记兼任人大主任的同时，全国各地的县市和乡镇一级也广泛实行了党委书记兼任人大主任的新模式。

　　地方党委书记兼任人大主任作为一种领导方式和执政方式的创新，必然会引发各种各样的问题，引起这样那样的议论。但是，从中国发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，迈向高度的社会主义政治文明的发展趋势来看，党委书记兼任人大主任是在中国现实情况下的一种有益探索和大胆实践，综合来看是利大于弊，值得进一步提倡和推广。具体来说，这种创新模式的优点包括：

　　第一，有利于提高人民代表大会的地位，加强国家权力机关的权威，更加充分地实现人民民主。从中国政治制度的基本理论来看，人民代表大会制度是中国的根本政治制度，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，地方各级人民代表大会是各个地方的最高权力机关。人民政府和法院、检察院由人大产生，对人大负责。但是，从中国政治的实际运作过程来看，人民代表大会制度在过去很长一段时间处于软弱瘫痪状态，常常被人们仅仅当作“花瓶”和“橡皮图章”，人大领导多由年老体弱的干部担任，常常被人们看作无职无权的象征。推行党委书记兼任人大主任，特别是在有的地方，人大的领导班子基本上都是原来的地方党委过来的，这就大大加强了人大的权威，提高了人大的地位，改善了人大的素质。人民代表大会制度是中国社会主义民主的基本体现，是发扬人民民主的主要途径。提高人大的地位和加强人大的权威就能够更加有效地保障和实现人民当家作主。

　　第二，有利于改善执政党的领导方式和执政方式，贯彻落实依法执政和依法治国的基本方略。在新的历史时期，要坚持党的领导，就必须改善党的领导。经过多年的探索和实践，中共十六大将坚持依法执政作为改革和完善党的领导方式和执政方式的重要内容，这是推进依法治国和建设社会主义法治国家的重大举措。中国共产党坚持依法执政，就必须通过一定的方式进入政权组织。成为国家政权机关中的领导党。执政党领导国家政权是通过在国家政权中发挥领导核心作用来实现的，而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，宪法是国家政权体系运作的最高准则，因此，依法执政首先是依宪执政，是在人民代表大会制度的国家权力体系中行使执政权。 [24] 推行党委书记兼任人大主任的模式，正是使执政党进入国家权力体系并通过国家权力体系实施对国家和社会事务的领导的有效途径。

　　第三，有利于真正理顺执政党与国家政权之间的关系，坚持和加强党的领导。为了改革过去党政不分、以党代政的弊病，我们进行了以党政分开为主要内容的政治体制改革，但是这些改革常常只注重调整执政党与政府行政部门的关系，只是进行党政的“分”与“合”，因而总不能达到预期的效果。实际上。在中国的政治体制框架内，更为根本的党政关系是执政党与国家权力机关之间的关系，即中国共产党与人民代表大会之间的关系。要真正理顺党政关系，就必须从改革和完善执政党与人民代表大会之间的关系人手。党委书记兼任人大主任是完善执政党与人大关系的有益探索。也可以说是一种把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来的最佳方式。