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雾霾推动执政之变

来源:瞭望东方周刊 作者:刘伊曼

  雾霾推动执政之变

  联防联控现在还在探索阶段,核心还是利益共享、责任共担,如果没有这个核心,你跟邻居联防联控,凭什么?

  《瞭望东方周刊》记者刘伊曼 | 北京报道

  2013年下半年,雾霾席卷中国北部、东部、东北部大范围区域,而中央政府屡次强调对于空气质量的刚性约束及纳入官员考核体系。

  在已公布的28个省份2014年政府工作报告中,有26个省份将空气污染治理列为要务,占比超九成,其中明确提到治理雾霾天气和监测PM2.5的省份达到15个。

  2014年3月5日,国务院总理李克强在人民大会堂作政府工作报告时说:“雾霾天气范围扩大,环境污染矛盾突出,是大自然向粗放发展方式亮起的红灯。必须加强生态环境保护,下决心用硬措施完成硬任务。出重拳强化污染防治。”

  总理前所未有地对治理霾问题宣布了系统的措施和目标:以雾霾频发的特大城市和区域为重点,以细颗粒物(PM2.5)和可吸入颗粒物(PM10)治理为突破口,抓住产业结构、能源效率、尾气排放和扬尘等关键环节,健全政府、企业、公众共同参与新机制,实行区域联防联控,深入实施大气污染防治行动计划。今年要淘汰燃煤小锅炉5万台,推进燃煤电厂脱硫改造1500万千瓦、脱硝改造1.3亿千瓦、除尘改造1.8亿千瓦,淘汰黄标车和老旧车600万辆,在全国供应国四标准车用柴油。

  《瞭望东方周刊》从国家环保部获悉,今年全国两会所有的议案提案建议中,与环境问题相关的数量位居第一,其中有关雾霾的最多。

  在两会的大小会场上,不少代表委员对雾霾问题的反思已超出末端治理的范畴,而是从结构调整、城市布局、部门协调乃至发展速度的角度,探讨目前中国面临的环境难题出路何在。

  会场上热烈的讨论反映着民情民意的温度,而在会场之外的中国政坛,一场由雾霾而进一步推动的发展方式、执政思路之变,正在展开。

  同呼吸共命运的内涵

  “上世纪80年代,我们也有大气污染。那时候的新闻都有报道,中国版图上有卫星看不到的城市,比如山西临汾,辽宁的鞍山、本溪,内蒙古的包头等等,都是点状的污染。主要是因为城市里面有钢铁等企业。”国家环保部污染防治司大气处副处长逯世泽对本刊记者说。

  他介绍说,现在的情况比较特殊,全国不仅仅是某几个城市的污染问题。“像2月末那次重污染发生时,我咨询专家,假如北京没有人,就是一片草原,那会是什么情况?专家说,可能污染没那么重,但也会有,因为区域污染连成片了。”

  逯世泽分析说,之所以发生这样的情况,一是因为城镇化,城市之间日益靠近;二是由于工业布局太密集,以钢铁为例,过去点状污染的那些城市,一个城市的钢铁产能最多几百万吨,而现在,光是河北省,钢铁产能就有三亿吨。其中大量产能还是在GDP指挥棒的召唤下,未批先建。

  他说,管理部门已经意识到了这个问题。早在2008年做奥运会保障的时候,京津冀地区就首次提出了大气污染的“联防联控”。采取了诸如让污染企业大面积停产等一些措施,各地提到讲政治的高度来配合完成,付出了很大的经济代价。虽然取得了明显效果,但这种应急模式很难长期坚持。甚至为了弥补“联防联控”期间的损失,污染产能又迅速反弹。

  石家庄市的数位官员和专家都告诉本刊记者,作为重点保障的中心城市,北京不仅治理污染的经济实力比较雄厚,早在2008年前,其污染企业就已尽数外迁到河北等地。被首都淘汰的产能对周边地区而言,却是能带来经济效益的“香饽饽”。另外,移动污染源部分,北京的油品标准和汽车排放标准更是走在全国前沿,有专门的“京标”,品质差的油和污染重的车都不允许进入北京。这就是为什么在整片区域都污染的时候,北京的状况还能相对略好。

  北京市的一位官员告诉本刊记者:刚刚开始实施的《北京市大气污染防治条例》更是将这种制度保障推上了一个新台阶,很多条款都可圈可点,甚至可以说是了不起的进步。

  比如,《条例》提出坚持规划先行,转变经济发展方式,优化产业结构和布局,调整能源结构,从源头到末端全程控制污染物排放。这不仅超越了“末端治理”的思路,更是对长久以来横冲直撞的发展模式的反思和变革。

  联防联控,核心是利益共享、责任共担

  然而,单就北京而言,不管如何加强措施保障,不管再投入多少治理资金,在华北平原一整片持续而深重的雾霾中,不可能独善其身。根据北京官方的统计,北京雾霾中的外来成分也占到了相当的比例。

  《条例》的制定者当然也认识到了这一点,并提出加强与相关省区市的大气污染联防联控工作,建立重大污染事项通报制度,逐步实现重大监测信息和污染防治技术共享。

  但是,地区之间的显著差异决定了“联防联控”的平台存在短板。就拿河北来说,相对北京较为落后,除了信息可以共享、重大事件可以联防之外,经济、技术和制度保障都远远落后于北京。而地方保护主义等因素,又给联防联控增加了阻碍。

  “联防联控现在还在探索阶段,核心还是利益共享、责任共担,如果没有这个核心,你跟邻居联防联控,凭什么?”国家环保部污染防治司司长赵英民对《瞭望东方周刊》说。

  2014年2月华北地区连续重污染天气出现以后,环保部组织了12路督察组分赴京津冀及周边地区,对重污染天气应对工作及《大气十条》落实情况进行专项督查。

  “环保部的检查小组没有执法权力,也没有执法能力,不能直接对企业执法。只能通过发现的现象来佐证,看地方政府落实国务院的文件是否到位。我们现在下去都是带着记者,直接报道,头三天暗查,第四天通知当地政府,开始明查。把拍摄的一些证据放给地方领导看,说明检查中发现了什么问题,这些问题违反了国务院的什么要求,然后请地方政府给出解释。通过检查企业来达到检查政府的目的。” 赵英民说。

  可是,让他苦恼的是,督察小组去了第一家企业之后,所有的企业马上都知道了。

  在抗污治霾“联防联控”尚未建立起成熟机制之前,在GDP的刚性要求下,一些区域内的企业以及地方政府部门,却早已形成了对抗检查的“联防联控”机制。

  不仅京津冀地区,包括长三角、珠三角等区域在内,也开始探索区域大气污染的“联防联控”。

  南京市人大环资委主任韦昌明对本刊记者说:“长三角地区的‘联防联控’,还停留在联席会议的形式上,没有常规化和制度化。”

  他告诉本刊记者,和京津冀地区类似,早在上海世博会期间,上海及周边省市就搞过一次“联防联控”。具体措施包括每个省都配合控制黄标车,不让黄标车进上海,周边污染企业在世博会期间暂停,等等。现在南京筹备青奥会,也开联席会议请周边省市配合。

  “这些都是临时性、阶段性的举措,并不足以维持长久。”韦昌明说。对于长三角区域而言,因为区域发展比较均衡,一体化程度较高,所以推进区域的利益共享、责任共担机制,理论上讲更容易一些,但目前仍在探索之中。

  从GDP到GEP,调整指挥棒

  逯世泽告诉本刊记者:“从上到下都在反思发展方式,现在考核地方官员,不再唯GDP了,实际上也是一个调整。可能对今后的发展模式、发展什么产业、怎么布局都有影响。”

  不考核GDP,那又考核什么?本刊记者获知,不少地方已经开始了改革和探索,如浙江省,对于杭州淳安、衢州开化等地的考核,不再涉及工业经济总量和人均生产总值等相关指标,而是增加了“水质”,“空气质量”等内容。

  “浙江省的生态功能区划启动得就很早。在2008年以前,当时全国的生态功能区划做到每个省,而浙江省已经做到了每个县。”中国科学院生态环境研究中心研究员欧阳志云告诉本刊记者。

  早在上世纪末,欧阳志云就开始研究生态功能的价值化问题。他告诉本刊记者,GDP用来衡量国民经济发展水平,是目前世界各国普遍采纳的国家和地方经济核算体系;社会指标有GNH,国民幸福指数,用来衡量社会发展水平;而人类社会赖以生存的自然生态系统,目前尚缺乏与现行的国民经济统计和核算体系接轨,同时被各国所接受的衡量指标。

  不仅在中国,在全球范围内,生态系统的服务功能评估与生态系统核算,已经成为生态学与生态经济学的前沿。包括发达国家在内,都在寻求超越GDP的核算指标。但是,如何以生态系统服务功能评价的成果为基础,将生态效益纳入经济社会发展的评价体系,建立体现生态文明要求的目标体系和考核办法,引导全社会参与环保、遏制生存环境的恶化,是关键性的“临门一脚”。

  欧阳志云说:“涵养水源保持水土,这些价值,和我们需要汽车、住房一样重要,甚至更重要。这些东西以前没法计算价值,现在雾霾严重了大家知道空气有价值了,并且知道如果不保护它,就会出大问题。”

  基于此,中科院生态环境研究中心跟多地合作,开始研究搭建“GEP”(生态系统生产总值)及其核算框架,旨在解决生态环境的保护成果如何纳入一个可量化的评估体系之中。像广东、海南等地,都表现得很积极。

  欧阳志云告诉本刊记者,建立生态系统生产总值的核算机制,使之成为考核一个国家或地区生态保护成效和生态效益的指标,还需要建立起国家生态系统核算框架与指标体系。因为不同国家和地区的地理位置、自然环境、生态要素等方面差异很大,这个框架需要均衡考虑到各个地方的特点。另外,还需要再加强监测评估和技术研究,完善定价方法。最后,要以GEP为基础,将生态效益纳入经济社会发展的评价体系中。

  最关键的是最后一步。“这个工作,我们做出来是一个工具,但如果不用就只是一个玩具。和GDP核算体系一样,它需要在具体的使用过程中不断探索和完善。”

news.sohu.com true 瞭望东方周刊 http://news.sohu.com/20140317/n396750074.shtml report 4256 雾霾推动执政之变联防联控现在还在探索阶段,核心还是利益共享、责任共担,如果没有这个核心,你跟邻居联防联控,凭什么?《瞭望东方周刊》记者刘伊曼|北京报道2013年
(责任编辑:徐秀菊) 原标题:雾霾推动执政之变

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