图解人大制度60年

　　作者：本刊记者杜强实习记者石慧

　　1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，国家的“根本政治制度”正式运转起来，至今年已满60载，期间几经破坏与重建，改革的声音从未停止

　　3月10日，习近平、李克强、张德江等党和国家领导人出席十二届全国人大二次会议第三次全体会议

　　谁来代表？

　　第一届全国人大在中南海召开时，“人大制度的见证人”申纪兰24岁，是63名农民代表之一。那届人大有工农代表163人，占全部1226名代表的13.3%。文化大革命开始后“左”风劲刮，到了1975年的第四届人大，工农比例一度高达51.5%（蔡定剑教授数据）。

　　畸形的比例反映了特定年代对“人民”的理解，阶级成分之外，议政履职的能力倒没那么要紧。申纪兰曾对媒体回忆说，当时代表中的文盲太多，农民大部分不识字，必须有“文化人给‘翻译’、念一念，我们认真领会”。整个代表生涯中，她“从未投过反对票”。全国人大代表身份对当时的很多人来说，更像是与劳动模范类似的政治荣誉。

　　改革开放的第五年，全国人大中的工农比例下降到了26.57%，之后一路走低，在下岗潮最猛烈的5年创下15.04%的最低值（蔡定剑教授给出的数据为10.8%）。代表结构背后的组织意图，显然是考虑到了经济状况和社会稳定。2003年以后，随着就业状况改善和农民负担减轻，工农代表人数开始回升到合理比例。

　　代表结构的另一方面是政治身份，根据官方数据，第十二届全国人大党政干部代表1042名，占34.88%，比上一届降低了6.93个百分点；广州市则将第十四届人大代表中的中共党员比例限制在65%以内。

　　随着社会经济状况变化，全国人大代表中的新阶层不断涌现，从1988年山西晋城的个体户李晋标当选开始，民营企业代表日益增加，第十二届全国人大中有14人位列福布斯中国富豪榜前100位，个人资产总和接近3000亿。2003年以来，在地方出现了“独立候选人”、人大代表常任制等尝试，但因为没有法律依据未被现有制度接纳。

　　反对声音

　　人大被一些人批评为负责举手通过的“橡皮图章”，事实上从1980年代开始，人大行使决定权、监督权时就开始动真格，工作报告、预算报告和人事任免都有被否决的案例。

　　在全国人大五届五次会议上，在表决“八二宪法”时，现场的电子屏幕显示“弃权票3张”，新华社记者李尚志感觉抓到了“猛料”，他向大会秘书长杨尚昆据理力争，要求如实写进报道，“社会效果、国家形象会是很好的。”杨尚昆带着众人向邓小平、胡耀邦汇报，耀邦爽快地说：“记者的意见好嘛，我看3票弃权可以写入新闻报道中去！”邓小平也点头赞同。

　　更为人乐道的是台湾省的全国人大代表黄顺兴。1988年3月28日，七届全国人大一次会议选举教科文卫委员会成员，提到89岁的周谷城时，黄顺兴突然站起来，“我反对！”会场立刻安静下来，“我不认识这位候选人，但从简历上看，他已八十有九。这么大岁数的人，不应该再辛劳他了，应该让他好好保重身体。难道就没有年轻人为国家做事？”

　　黄顺兴来自台湾彰化，1950年代投入台湾民主运动，在国民党戒严期间，竞选获任台湾立法委员，因敢言人称“黄大炮”。1985年，他以到美国探亲的名义回大陆旅行，被延揽为全国人大代表，“大炮”威名也一道跨越海峡。1992年七届五次会议表决三峡工程，黄顺兴再次起立请求临时发言，但因“大会没有安排发言议程”未能如愿。三峡工程表决获得赞成1767票，反对177票，弃权664票，未按表决器25票，涉险过关。

　　2014年全国人民代表大会，恰逢人大制度创立60周年。不少人大代表的议案或建议瞄准了人大制度自身，如山东代表赵冬苓，连续两年提交“征税权应收归全国人大”的议案，对授权征税立法的模式提出质疑。

　　从词汇看治理思维之变

　　审议政府工作报告是每次全国人大会议的重头戏，国务院总理在报告中总结过去，部署来年工作，历来是外界观察中国政治走向的依据。人大制度60年中，7任总理累计有47次政府工作报告，内容繁杂，《人物周刊》记者分析了每届人大第一次会议的报告，列出频率最高的10个词汇，从中发现中国政治治理的思维变化。

　　1959年到1978年之间，“人民”一词始终占据高频词汇第一位，1983年开始频率下降，1993年退出高频词汇行列。“人民”作为政治概念，因其涵义笼统和意识形态色彩浓重，不再能够表征国家治理思维转变背景下的复杂现实。

　　与此类似，从1993年开始，“国家”一词的使用频率快速下降，到1998年不再是高频词汇。与之对应的是“政府”频率攀升，大体意味着国务院的角色定位日益明细。

　　从1983年的总理报告开始，“发展”一直占据高频词汇第一位，一万五千余字的报告中使用超过100次，成为凝聚党心民心的“硬道理”。“经济”一词也十分频繁，反映了类似的政治内涵。

　　1978年之后，每年的报告均有昭示改革方向的词汇出现，如“现代化”、“市场”、“国有（改革）”，但2003年之后，词汇透露的“方向感”逐渐消失，代之以更加笼统的词语—这既是改革进入深水区的标志，也是改革找不到着力点的表现（国务院发展研究中心赵树凯语）。

　　2003年“农村”成为高频词汇，并一直持续到2013年，印证了十年间“社会主义新农村”的施政重点。2014年新一届政府开始，“农村”的重要性被相对应的“城镇”取代。

　　如果说以上词汇反映的是政治“基本盘”和政策重点的话，“管理”、“社会”、“服务”、“制度”、“体系”等新词的出现，无疑是国家治理思维转变所致。今年两会前夕，中共中央总书记习近平明确提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。

　　历年报告中，口语化的“他们”极少成为高频词，仅有的两次出现在国际或国内政治形势的严峻时刻。1959年冷战深入、中苏交恶，人大会前夕发生西藏叛乱，国务院总理周恩来在报告中63次使用“他们”来指代帝国主义和阶级敌人；1978年华国锋做报告时，全国正清理“四人帮”时代的政治余毒，“他们”出现了84次。

　　“宪法”出现最多是在人大制度依据宪法创立的1954年，计11次，1983年8次，1993年到2003年没有提及，2008年以后每次报告均提及1次，表述分别为“遵守宪法和法律是政府一切工作的根本原则”（2008年），“充分尊重宪法和法律的权威”（2013年），“各级政府要忠实履行宪法和法律赋予的职责”（2014年）。