南都讯广东各类罚款数额设定是否合理，是罚轻了还是罚重了？近日，华南理工大学法学院受广东省人大法工委委托进行调研，发现省内最低罚款是50元，最高有上千万。而对罚款的使用没有统一标准，对不同行为的处罚差距过大。此外，一些处罚的“计算规则”也只在内部适用，未向社会公开，粤东西北地区有的行政机关根本没有制定裁量基准。
“罚利不罚弊”滥用行政罚款自由裁量权
从去年11月到今年2月，华南理工大学法学院院长徐松林率调研组到省政府法制办、环保厅、省工商局、省高院和广州市中院实地调研广东省地方立法中关于罚款数额设定存在的问题并撰写报告。
华工立法基地调研发现，同一行为处罚的罚款数额设定幅度过大，容易导致实施中自由裁量幅度难把握，出现处罚不公平现象。
例如，《治安管理处罚法》第66条第1款规定，卖淫嫖娼的，处10日以上15日以下拘留，可以并处5000元以下罚款。情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。徐松林表示调研发现处罚中多采用上限。———“卖淫嫖娼行为社会危害性并不大，但是由于该法设定的上限是5000元，且情节轻重难以衡量，但在日常的执法实践中，某些地方的公安机关为完成罚款任务，利用违法行为人不愿意曝光的心理，往往直接对卖淫、嫖娼者处以5000元罚款。”
这种罚利不罚弊的现象是滥用行政罚款自由裁量权的表现之一。徐松林表示，行政机关若发现对有些违法行为实施处罚后可以得到一定的经济利益，便积极实施处罚行为。一些行政机关很愿意处罚卖淫、嫖娼、赌博等违法行为，就是因为这几类违法行为的罚款数额都相当大。
对自由裁量权有异议？ 法院一般不受理
“行政罚款的幅度相差很大，罚款少则50元，多则上千万。”徐松林表示，现行的法律中，对罚款数额的设定有固定数额、倍率法等。罚款数额设定上下限幅度过大，执法机关拥有的自由裁量权幅度过大。
“在调研中，我们发现广东某市的基层环保部门对一条高速公路对周围造成污染开出了1000多万的罚单。”徐松林表示，基层环保部门按倍数法，以高速公路经营收入作为基数算罚款，因为基数巨大，导致处罚的金额过千万。
再比如，按照《中华人民共和国电子签名法》第29条，当违法所得为29万元，最高只能罚到30万元，而当违法所得为30万元时，最高能罚到90万元。两者相差60万元。
如果发现处罚金额过高，能否到法院起诉？华南理工大学法学院副院长夏正林发现，即使在司法救济上也不完善。他们去法院调研发现，对于行政处罚自由裁量权的异议，一般法院不愿意受理。除非存在事实不清、违背程序或者超出裁量权范围、没有依据的处罚才受理。这意味着，只要在行政机关自由裁量权的范围内，即使幅度差别非常大，法院也不会介入。
据了解，绝大部分省级和市级复议机关每年受理的复议案件数量较低，一般为几十件，而针对自由裁量权的复议案件更少。同时极少变更或者撤销具体行政行为。“这是因为我省各级执法机关均能完全合法、合理地行使处罚权力并作出恰当的处罚行为吗？答案显然是否定的。清远市清城区环保局长称分分钟搞垮一间厂就是一个注脚。”夏正林表示，针对违法处罚行为给予维持的行政复议决定被法院变更、撤销后的责任追究制度还属于真空地带，这使得复议机关无风险任意维持原具体行政行为。
有些标准只内部推行未向社会公开
对自由裁量权的限制，还有一种办法就是对社会公开处罚标准、计算方法，也就是裁量基准。广东在2011年就要求制定裁量基准。
然而夏正林调研发现，在珠三角，有些基层行政机关制定的裁量基准只是对上级裁量基准的简单重复。有些机关虽然制定了裁量基准但并不对外公布。在粤东西北一些地区，有的行政机关根本没有制定裁量基准。
此外，一些行政机关(从省到市)制定了两套裁量基准。一套简单重复行政处罚法关于从重、从轻、减轻的规定并向社会公开，另一套确实细化了裁量幅度并在内部推行但未向社会公开。
同一违法行为罚款幅度差几十倍
《治安管理处罚法》第66条第1款规定，卖淫嫖娼的，处10日以上15日以下拘留，可以并处5000元以下罚款。情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。在日常的执法实践中，某些地方的公安机关往往直接对卖淫、嫖娼者处以5000元罚款。
《食品安全法》规定，“未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从事食品生产经营活动，没有违法所得的，处500元以上30000元以下的罚款。”罚款上限和下限之间相差60倍。
同一行为处罚的罚款数额设定幅度过大，容易导致实施中自由裁量幅度难把握，出现处罚不公平的现象。
违法所得差别不大最高罚款差很远
按照《中华人民共和国电子签名法》第29条，当违法所得为29万元，最高只能罚到30万元，而当违法所得为30万元时，最高能罚到90万元。
两者相差60万元。
违法所得不同罚款起点一样
2005年10月颁布的《中华人民共和国证券法》第190条中规定，当没有违法所得时，罚款起点是30万元，当有违法所得时，起点也是30万元。
有无违法所得是情节差异极大的两种行为，但是确定的起点却是一样的。
同一违法行为不同法律罚款差距大
车辆超载违反《道路交通安全法》，处200元-500元罚款。超过核定载量30%，处500- 2000元罚款。而车辆超限违反《公路法》就可能处30000元以下罚款。
现有法律规范体系中，对不同违法行为的罚款的数额设定差距过大，对个人的一般违法行为，行政罚款的规定，最低为几十元，高的却过几万元，甚至高达数十万元。
同一违法行为不同计算方法罚款数额差很多
若倍率方法的起罚点未作规定，而数额法则有起罚点，这样依照倍率法计算出的罚款数额可能比数额法计算出来的罚款数额要低。
例如，依《中华人民共和国种子法》第60条规定，当违法所得为500元时须按倍率法，可罚500- 1000元，当无违法所得时须按照数额法，可罚1000元-30000元。
采写：南都记者薛冰妮
数字
不服罚款复议申请
去年全省近5千件
根据广东省法制办的资料显示，2013年行政复议案件审结结果显示，63.24%维持原行政机关决定、23.97%和解，7.07%直接纠正行政机关决定，其他方式5.72%。也就是说和解加纠正等加起来一共3成，这都是老百姓有理并告赢的。
2013年，广东全省行政复议案件申请事项中，关于行政处罚的就有5646件，占了总数的32%。在行政处罚中，对罚款提出复议的就有4969件，其中4116件对罚款提出复议的发生在公安。
建议
对罚款数额进行统一等级划分
现在，在中国内地一些行政处罚的罚款数额超过了作为刑罚的罚金罚款数额，而实际上，罚金本应比罚款高。研究报告建议，应该对罚款的数额进行统一等级划分。
例如香港的立法就把罚款的种类一般分为定额罚款和非定额两种。非定额分为6级。第一级不超过2000元，第二级2001-5000元。第三级5001-10000元。第四级10001-25000元，第五级25001-50000元。第六级50001-100000元。
这种等级并未区分刑事上的罚金和行政处罚中的罚款，而是统一由刑事诉讼法律来规定，但是罚金和罚款的差别是通过等级来体现，然后，对惩戒的具体法律进行立法时再根据具体违法的情节规定罚款的级数，由执法者在法定的级数内进行处罚，这样可以给执法部门根据具体因素做出适当的处罚的自由裁量行为，也在一定程度上限制了立法的自由裁量权。
罚款应考虑受处罚人实际支付能力
研究报告指出，罚款限额的确定受多种因素的影响，应当考虑受处罚人的实际支付能力、被告人的家庭负担以及对补偿被害人损失等因素，立法时就应当就这方面进行调研。徐松林举例，以卖淫嫖娼者被处罚为例，往往被处以最高的上限5000元罚款。而这些人往往是收入比较低的人群。
据了解，在香港，在进行法例辩论阶段，立法会还要对罚款的限额进行调研，征求民众的意见，例如问卷调查等。
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