资料：廉署反贪经验

　　廉署惩治、预防、教育“三管齐下”的独立反贪模式引发关注

　　但有学者认为廉署难以复制

　　从廉署1974年成立以来，内地学者和官员总结廉署经验的文章基本上聚焦于三个主要方面：其一，廉署的独立性及由法律赋予的巨大执法权力；其二，“葛柏案”等标志性案件树立起来的民众信任度；其三，“特赦”等变通性策略，消除了香港腐败的“存量”，也化解了警廉矛盾。

　　惟一在廉署三个业务部门都工作过的查锡我说，光靠抓是不够的，怎么把政府各个部门的工作程序的漏洞找到并堵住，使得想要贪污的人机会少、成本高，这才是最重要的。

　　香港廉署官员和廉政学者经常被到访的内地官员和记者问到的一个问题是，内地是否可以借鉴廉署的肃贪经验？如果可以，应该从哪些方面着手？如果不可以，为什么？

　　从廉署1974年成立以来，内地学者和官员撰写的总结廉署经验的文章多之又多。举其大端，这些文章基本上聚焦于三个主要方面：其一，廉署的独立性及由法律赋予的巨大执法权力；其二，“葛柏案”等标志性案件树立起来的民众信任度；其三，“特赦”等变通性策略，消除了香港腐败的“存量”，也化解了警廉矛盾。

　　这些经验是否能够以及如何应用到内地的反贪实践上，仍将是一个社会各界长期争论不休的话题。

　　反贪局即学自廉署

　　早在上个世纪80年代末，内地就已在学习廉署，设立于各级检察系统的反贪局就是一个典型例证。

　　在检察院内部设立反贪局是广东省率先学习香港廉署成功经验的产物。1989年，身处改革开放前沿的广东省贪污贿赂犯罪高发，为有效遏制各种经济犯罪，成立专门的反贪机构成为当务之急。

　　1989年8月18日，广东省人民检察院反贪污贿赂工作局挂牌，标志着中国第一个反贪局正式成立。随后，其他省份相继成立反贪局。1995年，最高人民检察院反贪污贿赂总局正式挂牌，全国各个层级的反贪局宣告设立。

　　在分析廉署成功经验时，香港城市大学公共及社会行政学系教授Ian Scott认为，在成立之初，廉署就专司全权打击政府部门、公共机构和私营机构的所有贪污贿赂行为，并且一肩扛起惩治、预防、教育“三管齐下”的职能。

　　在诸多国内廉政学者看来，中国内地和香港反贪机构在机构设置上有较大不同。香港廉政公署是与其他司法机构并列，直接对香港最高行政长官负责的完全独立的唯一反贪污机构，而内地反贪污贿赂总局隶属于检察机关，是包括党的纪律检查机关、政府的行政监察机构在内的三大反贪污贿赂职能部门之一，并不独享反贪权力。内地反腐败各机构职能交叉重叠，层级众多。无论是中央层面，还是地方层面，同一层级政权系统均拥有多个反腐败机构，分别隶属于执政党、行政和司法三个不同系统。

　　隶属于执政党系统的反腐败机构即各级纪律检查机关，一般简称“纪委”。隶属于行政系统的反腐败机构包括各级行政监察机关（与纪检机关合署办公）和国家预防腐败局。隶属于司法系统的反腐败机构包括检察院的反贪机关、反渎职侵权机关和职务犯罪预防机关。

　　以上众多反腐败机构在领导体制上分别隶属于对应层级的党委、政府或者司法机关，且主要由本级党委、政府或司法机关所管辖。目前，除了预防腐败局，这些反腐败机构从中央到县级，乃至到乡镇层级的党委和政府中都有设立。另外，法院和隶属于我国行政系统的审计、工商和公安机关也都承担一定的查办腐败案件的职能。

　　北京大学廉政建设研究中心主任李成言认为，相比之下，内地在监督体制设置上还有待改革。

　　特赦是对犯罪的纵容吗

　　在反腐策略的讨论上，内地学者长期争议的一个焦点是，内地反腐需不需要特赦，并区分为两派：一派认为为取得官员的合作，应该学习香港经验，要特赦；一派则坚持认为“特赦”就是对于犯罪的纵容。

　　这两派观点在官员、学者以及社会各界民众中都有支持者。

　　中央党校教授林喆是特赦的坚定反对者。她认为，应该先惩治再谈其他，“这些贪腐官员应该对自己的贪腐行为付出代价。当法律认定他们的行为是腐败犯罪行为时，那么一切就应该按照司法程序走，怎么可能另设一个标准呢？”

　　林喆甚至认为，特赦的逻辑是混乱的。“只有赦免才能减少腐败吗？不能因为我们很多制度不到位，法律不能出台，而取消对腐败犯罪官员的惩治，不合乎逻辑。”林喆一直主张对贪腐“零容忍”，“特赦是很不好的示范，没人发现就贪腐，发现了就等特赦。”

　　著名制度反腐专家、中国纪检监察学院副院长李永忠则支持以特赦制度换取反腐的突破口和官员的支持。

　　李永忠承认，特赦一定要在有足够的压力的情况下、在有效推进改革的情况下才能够搞。而且，特赦必须要通过试点去推行，不可能在没有试点的情况下，就在全国马上铺开。

　　李永忠说，反腐败也需要解放思想。“不反腐要亡党亡国，这已经成为一个常识，这不需要做工作了，但是腐败反不好，也要亡党亡国，这却是很多人没想过的，也不会理解的。”

　　那么香港当年实施特赦的条件有哪些呢？李永忠分析主要有5个方面。

　　第一点是民众的积极参与，这个和内地当前的情形可以说比较吻合，当时香港民众对腐败极度不满，不断示威游行，才促使香港总督设立了独立于公务员队伍的廉政公署。

　　第二点，香港赦免的前提是上下有同一个愿望，就是都愿意把香港建设好，建成一个廉洁的地区，因此这个愿望通过他们的示威游行，通过舆论监督，通过总督下决心。

　　第三点是机构独立和改革到位。过去也设有反贪污部，但设立在警方，改革把反贪机构独立出来，同时进行必要的改革，包括法律的改革、授权的问题、对警察的限制、对公职人员薪金的提高以及一系列配套机制。

　　第四点，在已初见成效并形成强大压力的状况下，如果没有连续3年香港廉署对警方腐败的严厉查处，如果没有对尖沙咀警署的“连锅端”，如果没有让香港全体警员感觉到压力，以至于警察狗急跳墙和廉署在街上火拼，冲到执行总部大打出手的警廉冲突的话，香港也不可能搞特赦。

　　“矛盾已经非常尖锐了，怎么办？如果支持廉署，那么警察肯定造反，如果支持警察，廉署就必须缴枪。香港总督审时度势，用现在的话说，就要用更大的政治勇气和智慧。”李永忠说。

　　最后一点就是不失时机的必要妥协。香港总督宣布，1977年1月1日以前的贪腐行为就不再追究了，当然有两点除外，第一是特别严重的，第二是已经立案的，同时还有跑到国外去的。在这种情况下，把这些具体的东西搞好以后，他再一特赦，很快就见了效果。

　　不少香港市民对于特赦的看法也随着时间的推移以及反贪成效的变化而有所变化。

　　1977年正是林炳昌加入廉署的那一年。当年一心想着打击贪污的年轻的他对这一制度颇有点失望，不过现在他改变了自己的看法。

　　“特赦制度的实施是应该的。社会长期容忍这些贪污分子，贪腐行为已经生根，如果不执行一个特赦制度，把整个根拔出来，社会就垮掉了。”林炳昌说，“从历史的角度来说，这个决定是对的，后来实践也证明了这一点。”

　　“能否学成功很难说”

　　多年以来，赴廉署考察的内地各级官员络绎不绝，撰写的总结文章也难以计数。

　　在今年2月底的一次记者会上，香港廉政公署专员白韫六表示，去年内地共有5000多名官员来港学习廉署经验，这样的合作仍将继续。

　　香港岭南大学公共管治研究部主任李彭广认为，“每一个具体决策的环境不尽相同，其他不具备这个特定环境的国家或地区，包括内地，能否学习廉署很难说”。

　　香港时事评论员，《零容忍：香港廉政公署40年肃贪记录》一书作者何亮亮则表示，廉署的成功是独一无二的，世界各地都不可能复制，内地也不例外。他还强调，这个判断不带感情色彩。

　　为什么不可复制？

　　与李彭广的观点类似，何亮亮认为廉政公署在香港成功，有赖于很多条件，而这些条件在其他社会都很难复制。就算是相似的社会环境，也没有过成功的复制廉政公署的例子。

　　比如澳门，回归之前澳门殖民政府的腐败就非常出名，葡萄牙人自己就不廉洁，后来澳门也成立了廉政公署，但澳门近年来挖出的最大的贪腐案，前运输工务司司长区文龙贪污案，还是香港廉政公署发现的线索。

　　台湾也成立了在“法务部”下面设立的专门的肃贪机构廉政署，但是，像前台湾行政部门秘书长林益世的受贿案还是媒体先报道出来的，并不是廉政公署发现的。

　　林炳昌也认为，内地和香港的差别很大，两者的法律制度不一样，民情也不一样，内地学习香港廉署的深度、广度都是问题。

　　“公正在每个国家或地区都是相对而言的，没有绝对的公正。绝对的公正是个乌托邦，但我们希望有一个相对的公正存在。”林炳昌说，“我们希望有一个平衡的制度存在。”

　　录入编辑：李琪