在行政手段主导的平台上，因为缺乏足够的监管，又给权力寻租创造了机会。原本腐败横生的煤炭领域，只是一次次地重新进行权力的洗牌和利益再分配
本刊记者/韩永（发自山西）
轰轰烈烈的反腐行动让山西成为舆论关注的焦点，人们也开始思考，腐败的症结出自何处。
放眼全国，凡是资源优裕的地方，几乎都是腐败重灾区，这也成为困扰资源大省山西的一个魔咒。在过去，山西煤矿“多、小、散、乱”的格局，导致资源浪费，环境恶化，矿难频发，也为腐败滋长提供了肥美的土壤。为此，山西数次试图通过转型发展，去除沉疴痼疾。
然而，几乎每一次转型的努力，都是以行政手段为主导。在行政手段主导的平台上，因为缺乏足够的监管，又给权力寻租创造了机会。原本腐败横生的煤炭领域，只是一次次地重新进行权力的洗牌和利益再分配。
功利的转型
山西省社科院副院长潘云告诉《中国新闻周刊》，山西的经济转型，如果追根溯源，可以追溯到上世纪80年代后期。
1987、1988年，国家对山西能源化工基地上千亿元的投资基本结束。由这种投资支撑的高速发展的该省经济，疲态初现。“六五”期间（1981-1985年），山西省的经济增长速度为11.6%，到了“七五”（1986-1990年），这一速度跌落到5.9%，下降了近一半。
此时，以广东为代表的南方沿海省份的经济，正呈现出令人瞩目的增长。其中增长较快的两个领域，一个是外向型经济，另一个是轻工业。
一个由山西社科院院长刘贯文领衔的团队，开始做一个该省产业结构调整的方案。该方案的核心内容，是在保障国家能源供给的前提下，发展一些其他产业，尤其是轻工产业。
这是一个注定不会在决策层产生影响的方案。此前几年，国家重金打造山西能源重化工基地，此时雏形初现。因此，无论是对于中央政府还是山西省政府而言，结构调整都是一个不合时宜的话题。
1992年，邓小平南巡讲话后，国内掀起了新一轮发展的高潮。此时，经过了“七五”期间低速的发展，山西在全国的GDP排名，已经掉到了第20名。
山西省委、省政府提出了经济上要“上新台阶”的战略。山西当时的总结是，该省经济之所以落在后面，是因为招商引资不够。而要招商引资，就要加强硬件设施。于是就提出来“三个基础”和“四个重点”，前者指农业基础、基础工业和基础设施；后者指挖煤、输电、饮水、修路。
1993年，山西省开建太原至旧关的高速公路，大大缩短了通往北京和天津的时间；太原至长治、汾阳至柳林、运城至风陵渡的二级公路也开始修建。太原通往地市的公路骨架开始形成。此间，山西还修建了引黄工程，上马了阳城电厂，变输煤为输电。
上述举措，一方面让过去一直困扰山西的输煤问题大大缓解，同时解决了发电问题。此轮过后，山西省能源基地的地位进一步强化。
此时，由行政力量主导的大规模基础设施建设与腐败之间的因果关系，尚不明显。当时，省委书记胡富国倡导的奉献精神，在几大工程的建设中起到了主导作用，行政调配与腐败之间的关联受到了抑制。
接下来是1999年。1998年的亚洲金融危机，让成为全国能源基地16年的山西省，第一次经历市场需求不足的压力。潘云还记得，当年大同矿务局有个口号，叫“人人230（指每月工资230元），勒紧腰带过难关。”挖出来的煤卖不出去，就直接倒到沟里。
1999年，山西省人均收入全国倒数第一。当年10月，山西省在运城召开“调整产业结构”大会，达成的共识是：经济结构不合理是山西经济发展最为突出的问题。潘云说，以前说的都是“产业结构调整”，这次说的是“经济结构调整”。
山西省提出了一个“1311”规划。即在2001至2005年，要集中抓好100个农业产业化龙头企业、30个战略性工业潜力产品、10个旅游景区景点和100个高新技术产业化项目。10年的目标则是，争取使产业的优化升级达到全国中等甚至更高的水平。
但十年规划的话音未落，煤价开始陡涨。接下来就应了潘云的一句话：“结构调整的一个规律是：每次到了经济不行的时候，大家都认为应该调整；一到经济形势好的时候，就自然而然选择发展快的产业。”
这一阶段，煤矿正处于价值最被看低的时候，官员缺少腐败的动力。但这一阶段的很多低价转让项目，在煤价上涨了以后，被很多人解读为有利益输送和国有资产流失的嫌疑。
但潘云认为，此时的一些低价转让项目，正是煤炭产业在低潮时实际价值的真实体现，因为谁也无法预期煤价此后的大幅上涨。在这一轮的资源整合中，腐败问题时有发生，但尚未形成气候。
山西省煤炭厅一位官员告诉《中国新闻周刊》，煤炭整合中产生腐败的可能性，与对煤炭市场的预期有关。如果预期收益很高，手握权力的官员就很可能会“雁过拔毛”。
山西九成焦化公司董事长连九成对此有深刻的体会。他在1995年开始申办一个煤矿，经过8年的辗转，终于在煤炭看涨的2003年拿到了一个煤矿的资源许可证。此时，煤矿所在的宁乡县一位领导希望自己人参股，并想通过压低连九成此前的投入，使自己人能以同样的投入占据更多的股份。
这位县领导只给了1500万元的估价，遭到连九成的拒绝。毕竟，为了办理这个煤矿，连九成有发票的投入就已经达到2000多万元，这还没算上一些摆不到桌面上的投入。
合作失败后，这位县领导就给县里负责审批的部门打招呼，给连九成办理手续设置障碍，致使该项目最终流产。
整合的“机遇”
2004年，山西省长张宝顺在学习科学发展观的基础上，提出了“三个发展”：转型发展、安全发展和和谐发展。潘云说，这是山西省委文件里，第一次用“转型”这个词。
在宁乡县煤老板高山虎的印象中，2000年及以后的几年，煤矿一直处于连轴转般的转型中。“政府对煤矿产量的要求，一开始是3万吨，接着是9万、15万、21万、30万、60万，最后是90万吨。”
他说，自己有很长时间一直在办手续的路上。“5万吨还没批下来，就要改成9万吨了，9万吨还没批下来，又要改成15万吨。中间就是净办手续了。”
办手续的“办”字，很大一部分含义是打点官员。官员的权力在于，他不说不给你办，但他可以拖着。对于日进百万金的煤老板来说，算过这个账以后，通常都会选择“破财消灾”。
一位煤企负责人向《中国新闻周刊》介绍了申办煤矿许可证的过程，以及其中的打点细节。记者发现，这是一个各个环节均需要打点的系统工程。转型给了这些官员新的机会，他们权尽其用，让政府对转型的良好预期大打折扣。
整个过程大体可分为整理资料、找代理公司、资料审核、局长预批、现场检查、获批等环节。在整理资料环节，主要是让县、市的有关局领导签字。需要签字盖章的数量在10个左右。通常，一位市主管副局长签字的价码是五六千元，公章的管理员要500元。
资料签字完毕后，要到山西省相关局门口找一个代理公司。找他们的目的是让其看材料全不全。如果齐全，他们就收8万～10万元的“资料费”。这个环节，是为了使递交的材料不会因材料本身的问题打回。
如果代理公司发现某项指标没达到，还需要做工作，比如请人测量煤矿的储量、工作面等，自己做和请核代理公司代理的花费相差巨大。“自己做要50来万，找代理20万就行了。”
材料准备好后，就送到办证大厅的窗口。工作人员可能以种种无厘头的理由拒收。这时候就需要“意思一下”，通常每人要5000元。
然后是局长预批。预批后，要去现场对照检查。负责此事的人可能列出种种理由推迟检查，这时候也要再“意思一下”。这个费用通常要1万至2万元。到了矿上，前来检查的官员要下井，也要一笔不低于1万元的费用。
检查完后，一般情况下都会让矿主整改。这时候要“好吃好喝好玩伺候着”，以赢得对方的好感，以求整改后能顺利通过。
这位煤企负责人说，上述整个过程约需4个月以上，总的花费在100万元以上。如果没有熟人介绍，这个过程要更艰辛一些。
这笔看似很大的费用，在煤老板看来却没有多“大单”。这些日赚百万金的煤企负责人，很会算其中的投入产出比，并对其中的潜规则熟练运用。官员也明白煤老板的心理。于是，双方在一个潜规则的作用下相安无事。
煤炭价格的上涨带来了无序的开采，政府的监管不力又加剧了这一趋势，煤矿的安全问题从此进入高发。从2004年开始，山西省矿难频发，甚至有官员因此去职，安全成为山西省最大的政治。在这个背景下，从2008年起，山西开始推行大规模的煤矿整合。
这一次整合，山西省意在通过大集团吞并小企业的办法，使煤矿集中在管理更加规范、开采更为科学的大集团手里，淘汰年产能在30万吨以下的煤矿，降低煤矿的安全风险，同时为煤矿的进一步升级创造条件。
这是山西煤炭产业的一次“回炉”。上世纪80年代中期，为了改变国内煤炭供不应求的局面，中央提出“有水快流”的煤炭开发方针。在“国家修路，农民挖煤，大中小一起上”的氛围下，山西小煤矿遍地开花。在煤炭产量迅速爬升的同时，也带来了乱开滥采、安全措施不力等方面的问题。
此次由“放”到“收”，说明山西煤炭产业的主要矛盾，已经从此前的产量问题，转化为安全问题。
截至2010年9月份，山西煤矿的数量，由2008年底的2600座减至1053座，压缩了60%；产量30万吨/年以下的矿井全部淘汰，70%的矿井规模达到90万吨/年以上。
同时，办矿主体由2200多家减少到130多家，缩减率94.1%；形成了4个年生产能力1亿吨和3个5000万吨以上的大型煤企。
这次整合，不仅使长期困扰山西的安全问题缓解，也为煤炭产业接下来的技术升级提供了条件。同时，也让长期困扰山西的煤炭产业的吸收效应、煤炭暴利的归属以及环境等外部成本的承担等问题，有了一个更接近于解决问题的前景。
但行政手段在整合过程中的大量运用，也制造了大量的遗留问题和腐败的机会。
与单个煤矿提升产量式的转型不同，煤矿整合涉及到谁来做整合主体、谁做整合客体的问题。山西九成焦化公司董事长连九成说，这涉及到一个是否会失去以后发展机会的问题。
他现在就面临一个现实问题：他是一家焦化企业，希望能收购一家煤矿以延长产业链，但他不知道自己还有没有主体资格——去年，在当地政府的主导下，他的企业被另一家焦炭企业整合。
他一直对这一次整合耿耿于怀：整合他的企业，产量与连九成自己的企业一样，都是年产量60万吨。“为什么就偏偏指定他来整合我？而不是我去整合他？”
但政府无法给他一个充分的解释——按照山西省的整合计划，全省焦炭行业的整合必须在去年12月28日前完成，否则地方官员就可能因此承担责任。
在政府强力介入的情况下，一些企业想出了一个规避的办法——伪整合，即名义上整合了，而实际上没有整合。操作的办法是几家面临整合的企业约定，名义上整合成一家符合政府要求的公司，但仅仅是为了在整合行动中蒙混过关，实际上彼此之间没有任何联系。
按照山西省有关整合的规定，几家整合在一起的企业，只需完成在工商局的登记变更，即算完成了整合任务。
一些企业看到了机会。2009年6、7月，一家希望整合煤矿的企业找到连九成，以帮助解决资金困难为条件，希望与他签订一份假的股权转让协议，目的是利用九成焦化公司的平台整合煤矿。待整合成功后，再把股权“变”回去——按照山西省煤炭整合的相关规定，焦炭企业可以作为煤矿整合的主体。
最终，这家企业利用九成焦化公司的平台，整合了史家沟煤业公司等三家煤企。其中，史家沟煤业公司没有签订整合合同，其整合的依据是乡宁县政府的一纸批文。
《中国新闻周刊》拿到一份2010年1月26日乡宁县政府写给临汾市煤矿企业兼并重组整合工作组的文件，这份文件上写道：“为了加快办理采矿许可证进度，经县人民政府研究，同意山西乡宁史家沟煤业有限公司将采矿权一次性转让给山西天润煤化集团德通煤业有限公司。转让后出现的有关情况，由县人民政府协调解决。”
行政力量在整合过程中的自由裁量权，给官商之间的暗箱操作提供了空间。今年5月份被宣布调查的吕梁市副市长张中生，其落马被指与煤炭的整合有关。导致宋林落马的华润集团在山西的煤矿收购，即涉及吕梁多个区县。
其中，有3个华润联合联盛集团收购的煤矿，位于张中生曾任县委书记的中阳县。目前，山西联盛集团董事局主席邢利斌、华润集团董事长宋林和张中生均已被带走调查。
此类整合案，整合主体和掌握整合分配权的官员往往是合作的一方，被整合方是另一方。若整合的过程严重损害了被整合方的利益，被整合方就会起而反抗，腐败就可能被掀开盖子。
整合过程中的腐败有多种表现形式，官员滥用整合的分配权是一种，还有一种是在整合中获利的一方，让官员在煤矿中持股。已经爆出的案件有大同市南郊区口泉乡党委书记陈美等人投资入股煤矿，非法获利3050万元。此外，还有一种是在整合的过程中将国有煤矿低价转让，从中获利，比如朔州市平鲁区副区长罗瑞、区经贸局原局长赵勇在东梁煤矿的国有产权转让中审核把关不严，造成国有资产流失。
2008年，山西省煤焦领域反腐败专项斗争领导小组办公室成立。在当年10月份发布的一份公告中，号召民众对煤焦领域的腐败案件积极举报。公告列举了7类受理的问题。其中第一类就是“在资源审批、生产能力核定、证照办理、项目核准、安全监管等环节中存在的设租寻租、索贿受贿等问题”。
计划的惯性
从2012年最新一轮煤价下跌开始，山西面临的宏观环境发生了一些结构性变化。
山西省煤炭厅前厅长吴永平说，中国煤炭市场的供求格局，正在从此前的供需基本平衡，向供应宽松、结构性过剩和个别时段和局部区域紧张转变。煤炭市场将总体上处于需求低增长、价格低水平的阶段。市场竞争的重点，将由价格竞争向市场份额竞争转变。
而在市场份额的竞争上，山西正与内蒙古渐行渐远。2014年初，内蒙古煤炭探明储量7700亿吨，比排名第二的山西高出近3倍。2009年，内蒙古煤炭产量第一次超过山西，此后一直稳坐中国第一。在一次研讨会上，国务院研究室工交贸易司司长唐元说，今后，在国家整个能源格局中，内蒙古和山西的地位将有升有降：前者作为能源主要供给的地位会逐步加强，而后者将逐渐弱化。
价格相对低廉的进口煤炭的大量涌入，正在侵蚀着煤价上涨的空间。近几年，中国进口煤炭逐年增长，2011年1.9亿吨，2012年2.9亿吨，2013年3.3亿吨。如今，进口煤炭的消费总量占比已达30%左右。
从需求上看，国家对环境的日益重视，加上清洁能源的不断发展，也在挤压煤炭将来的市场空间。一个业内达成的共识是，煤炭在日后能源格局中所占的比例，将会缓慢降低。
在这样的背景下，山西的经济转型显得比以往任何一次都更加急迫。山西以后的经济增长空间，不再仰赖短缺时代煤价的暴涨，而是要看转型所开垦出的发展空间。
这个空间包括两个部分：一是煤炭行业的产业链延伸所带来的附加值的增加；二是新产业的培育所带来的新的发展空间。山西“以煤为基，多元发展”的转型路径，正在此意。
但山西在现实中的一些做法，又暴露了长期困扰该省的一个老问题：在煤炭转型中，如何处理计划与市场之间的关系？
一家大型煤企“十二五”规划的参与者告诉《中国新闻周刊》，在编制“十二五”规划的时候，山西省的几家大型涉煤国企遇上了一个难题。
在转型的大背景下，山西省政府对这些涉煤国企，在投资上提出了一个硬性要求：在“十二五”期间投资的项目，投资额的50%以上必须是非煤项目，不然“十二五”规划不予批准。
省里给每个煤企发了一本产业引导目录，希望这些企业能按图索骥。在这个目录中，高端装备、制造业、服务业等占据显耀位置。
对煤企来说，这是一个不小的挑战。上述规划编制的参与者告诉《中国新闻周刊》，问题主要不在钱上，而在项目的选择上。“一个大型煤企，‘十二五’期间的投资总额可以高达上千亿元。50%就是500亿。这些钱用来投什么呢？建一个大型酒店，改造一个旅游景区，充其量十来个亿。这样的项目，你得凑够50个才行。”
这些习惯了与煤打交道的人，选来选去，还是在煤炭项目里打转转。有人就想到了概念包装。“比如，在很多地方建物流中心，搞配煤站，算不算是非煤项目？对矿山进行数字化改造，算不算是非煤项目？”在一些煤企最终获批的“十二五”规划中，有的项目就是“新瓶装旧酒”。
还有个别地市，为了发展非煤产业，推行“一矿一企”的制度，即一个煤矿要建一个非煤产业。比如，从2011年11月起，吕梁市柳林县提出了“1＋2”创新发展模式，即所有的煤炭主体企业和各个驻柳林的大企业，每家都必须上马一个真正意义上的转型项目，领办或扶持一个农业园区项目。
朔州市在2012年年底公布的《煤炭行业确定非煤产业发展目标》规定，凡是年产能在600万吨以上的煤矿企业，必须建设1-2个年产值过5亿元的非煤项目；年产能在200万—600万吨的煤企，建设1-2个年产值过亿元的非煤项目；年产能200万吨以下的煤企，要通过合资、合作、参股、兼并等形式，实现多元滚动发展；新建设的煤矿，也要同步建设1-2个规模型的非煤企业。
朔州市的目标是：到2015年，非煤产值要达到该市工业产值的50%以上。2013年，该市的这一比例为22.1%。要实现50%这个目标，该市必须在接下来的两年内，将这一比例再提高27.9%。
如此庞大的目标缺口，能否通过市场化的手段实现？山西九成焦化公司董事长连九成告诉《中国新闻周刊》，煤炭以及相关产业的经营者，多投资巨大，且单一经营者较多，有的受教育程度不高，这使他们一方面没有转型的自愿，同时缺乏转型的知识与经验储备。
而来自非煤产业的投资者，基于这些产业过去在山西的前车之鉴，以及该省过去在转型中虎头蛇尾的先例，又对在山西投资的前景抱有疑虑。加之在煤炭市场疲软的背景下，山西能对非煤产业提供的支持有限，他们对在山西投资非煤产业的兴致并不很高。
而转型的压力已经山雨欲来。山西省对转型的目标与指标分得很细，5年有个目标，每一年有个目标，指标包括非煤产业投资金额、在工业投资中所占比例，以及非煤产业在工业产值中要达到的比例。这个目标被分解到市里，然后又进一步被分解到县里。
在市场的手段捉襟见肘、转型的压力又巨大的背景下，政府重新祭出了行政手段。对地方政府来说，辖区内资金实力雄厚、管理成本较小的煤企，是投资非煤产业的最佳投资者。
2013年，山西省非煤产业完成投资3558.7亿元，在工业投资中占比75%。同时，非煤产业占工业增加值的比重达到45%。
山西省煤炭系统一位退休官员告诉《中国新闻周刊》，在经济结构严重畸形、市场手段短期内又难奏效的情况下，“使用一些行政手段推进转型，未尝不可”。
但也有受访对象认为，这种靠行政手段推动的非煤产业投资，在短期内提高非煤产业比重的同时，也暗藏隐患。
对煤企来说，被动地从煤炭产业进入非煤产业，且在一个主要靠煤炭支撑的行政区域内选择投资项目，找到一个理想项目的可能性很小。而投资一个自己没有意愿的非煤项目，投资的效率和项目的成长性都让人生疑。
“在煤炭市场疲软的背景下，这种风险极大的投资，甚至可能成为压在煤企身上的‘最后一根稻草’。”上文提到的煤企负责人说，这种以可能损害主业来发展副业的做法，很可能会形成一种恶性循环：煤企主业受到拖累，煤与非煤双面夹击，最终主业不壮，非煤难举。
并且，与山西过去曾经经历的一样，行政力量大规模干预转型的结果，一方面会产生规避行为，同时也容易制造腐败的土壤。
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