民以食为天，农以耕为本。目前，我国人均耕地面积仅1.3亩，只相当于世界人均水平的1/3。为保护耕地，中央先后出台了一系列文件，在一定程度上遏制了非法占地现象，但与此同时，农村土地私下流转导致土地遭破坏的现象也时有发生。近日，经上海市闵行区检察院提起公诉，导致约45亩农用地遭严重破坏的被告人金怀华，被法院以非法占用农用地罪判处有期徒刑六个月，并处罚金5万元。
农用地两次被违规转包
上海市闵行区华漕镇赵家村与嘉定区江桥镇高家村交界处，苏州河北边，有一片面积约50亩的农用地。自上世纪80年代起，这片土地就一直被赵家村村民用于果蔬种植。1995年1月，这片土地被家住浦东的汤某租下，时价每亩500元，租期30年，用于蔬菜种植。2012年9月，汤某在仅口头告知赵家村村主任的情况下，将这片土地转包给嘉定籍男子郁某，双方约定租金为每亩6000元，期限为10年，但合同未写明土地的使用用途。
没多久，郁某开始对土地进行平整，准备修建废品回收站，幸好赵家村村委会及时发现并阻止了郁某的行为。经过协调，郁某在当年12月将土地恢复为农用地，并与汤某重新签订了合同，双方约定未经汤某书面允许不得将土地转包。然而，就在2013年1月，郁某在未经汤某书面同意、未向赵家村村委会备案的情况下，与安徽籍男子金怀华和徐广林(在逃)私下签订了租赁合同，将50亩农用地中的45亩出租，租期10年，用途为果树种植。
让人没想到的是，金怀华和徐广林也擅自改变土地用途，他们先是让人推平土地，随后又安排卡车将建筑垃圾堆放到耕地上。不久，其中的10亩土地就被浇灌上20厘米厚的水泥。赵家村村委会发现两人的行为后立即进行阻止，但两人总是口头上答应，停工一段时间后又偷偷摸摸继续施工。至2013年5月，两人在硬化的水泥地上建起彩钢板房，并开始沿着苏州河建设活动板房，准备用作厂房出租。
土地种植条件遭严重破坏
赵家村村委会立即向镇政府汇报了金怀华和徐广林破坏农用地的行为，并多次进行劝说，甚至还报了警，但两人置若罔闻。无奈之下，村委会向相关部门求助，后上海市规划和国土资源管理局进行了执法检查，责令金怀华停止非法行为，但金怀华却拒收送达通知书。
2013年7月，闵行区土地执法队联合区城管队找到金怀华和徐广林，要求两人把违章建筑自行拆除并恢复土地原样。但两人回去后，只是将部分板房拆除。2013年10月，闵行区规划和国土资源管理局和上海市规划和国土资源执法监察总队将此案移送至公安机关，后两人被网上追逃。2014年2月，金怀华被抓获，后被移送至闵行区检察院审查起诉。
根据相关部门出具的检测报告，金怀华和徐广林两人占用区域的农用地面积约45亩(含28.74亩基本农田)，区域内的表层土壤被大量建筑垃圾覆盖，导致土壤质地发生改变，同时区域内被开挖多处深度为30至60厘米的土坑，造成有效耕作土壤缺失，土地自然质量等级从原来的15等下降至7等，种植条件遭严重毁坏。根据我国相关法律规定，毁坏基本农田5亩以上就涉嫌犯罪，闵行区检察院遂对金怀华提起公诉。
农用地私下流转欠规范
近年来，随着市场经济的发展和城市化进程的推进，农村土地流转面积不断加大，速度不断加快。以上海为例，截至2013年底，上海郊区农户承包地面积180.5万亩，已流转面积达118.8万亩，流转欠规范，如不申请、不备案、不登记等问题仍一定程度存在。
据办案检察官介绍，一方面，部分农户对农用地规范流转的意识单薄，认为土地如何流转是自己的事，大多数都通过熟人介绍而将土地私自转包。本案中，汤某先是将土地转包给郁某，郁某又再次转包，两次转包均为私下进行，未按农村土地承包法的要求向村委会备案，也影响到了本村村民的优先承租权。同时，一些农户受知识水平所限，签订的合同多是手续不全或是内容不详，从而影响到了流转合同的法律效力，容易产生纠纷和难以处理。
另一方面，农村土地承包法规定土地承包经营流转不得改变土地的农业用途，但一些农民为谋取更大的经济利益，置国家法律于不顾，擅自改变土地用途，且常采用阳奉阴违、积少成多的方法来建造厂房、仓库等违章建筑。由于这类案件一般是在相关行政机关处理无果后才进入司法程序，周期较长，往往在此期间土地已遭严重破坏。本案中，自2013年1月违章动工至当年10月被移送至公安机关，被告人累计建成违章建筑3200余平方米。而闵行区检察院2012年办理的另一起非法占用农用地案中，犯罪分子累计建成4661平方米违章建筑，且用于经营农家乐达两年半之久。另外，由于建造过程需要对土地进行平整和硬化，即使事后违章建筑被拆除，残留在土壤中的建筑垃圾仍会对土壤质量造成一定影响。
但存方寸地，留与子孙耕
今年初，国土资源部下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求各地将保护耕地作为土地管理的首要任务，严守18亿亩耕地保护红线。
为推动农村土地流转的规范化和有序化，办案检察官建议从以下三个方面着手:首先要做好农村土地管理的登记及流转档案管理工作，核实农村土地承包情况，对农村土地承包册进行清理核实，尤其是对转包情况进行清查，确保农村土地承包经营权资料的准确、完整;其次，政府管理部门可以考虑为农户提供统一规范、内容合法的格式流转合同文本，基层组织特别是村委会要加强监督，指导农户使用格式合同，促进农村土地流转由自发逐步向自觉依法规范流转，减少纠纷及非法占地案件的发生;最后，要加强农村土地流转服务平台的建设，建立农村土地承包经营权流转体系，“上海在2011年12月验收通过了‘上海农村土地承包经营管理信息平台’，该平台具备承包管理、流转管理、调解仲裁、政策法规四大功能模块，基本实现了土地承包动态化管理，形成了可查询、可追溯、可汇总、可展示的土地承包管理信息系统，具有一定的借鉴意义”。
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